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1、调查与建议21世纪行政发展的新亮点 福建省厦门市思明区开展公共部门绩效评估的探索郑云峰 卓 越为进一步加强机关效能建设,深化行政管理体制改革,改进机关作风,提高办事效率,提高为人民服务的质量,适应加入WTO后对政府部门提出的挑战,福建省厦门市思明区政府和厦门大学法学院卓越教授率领的课题组合作,共同推出公共部门绩效评估研究项目,项目研究的最终成果是建构一套公共部门绩效评估的指标体系,开发一套公共部门绩效评估的系统软件。目前,经中国行政管理学会、 国家人事部行政管理研究所、 省效能办、 市效能办等有关专家、 领导评审、 鉴定通过,项目顺利结题。评审专家、 领导对项目成果给予高度评价,认为项目研究在
2、国内具有创新意义,为解决公共部门管理的瓶颈问题探索了新的路径,项目成果对推进政府职能转变,促进管理机制更新,提升政府服务质量有实质性的应用价值。一、 公共部门绩效评估动力机制绩效评估对于提高公共部门的管理绩效有直接的促进功能,在整个绩效管理体系中,起承上启下的作用。我们认为,在新时期,开展这个项目的研究是一个迫切的任务。首先,绩效评估是绩效管理的基础工程。公共部门绩效管理不仅要了解管理内部机构比例、 人员匹配、 领导职数等静态结构,更要了解管理的动态过程,了解管理制度执行状况,了解管理目标实现程度,了解公民对政府行为的真实感受等等。如果没有这样一个了解机制,我们既不知道相关的管理部门、 管理人
3、员有没有工作,也不知道工作的好坏,自然也就不可能有什么绩效。评估就是这样一个了解机制,通过真实有效的评估,可以帮助我们比较全面客观的把握一段时间以来管理过程的相关信息,为落实其他绩效环节,总体提高绩效水平提供依据。其次,在公共部门进行绩效评估顺应了国际公共行政改革的发展潮流。风起云涌的新公共管理历时不衰,一般认为,进入20世纪90年代,绩效评估已成为各国行政发展的最新主题。美国在1973年出台的 “联邦政府生产力测定方案” 可以看成是公共部门绩效评估的早期试验。20世纪90年代初,重塑政府成为美国公共绩效管理发展的最新里程,与改革纵深阶段相适应,1993年,政府专门成立了由副总统戈尔领导的国家
4、绩效审查委员会(NPR) ,同年通过的GPRA要求所有的联邦机构使用和发展绩效评估技术并向公民报告绩效状况。1997年2月,NPR召开首次政府间基准比较研讨会,成立了跨国绩效评估研究小组,成员包括美国14个联邦机构和两个地方政府、 加拿大6个政府机构以及英国相关的政府机构,会议颁布了 “顾客需求战略规划最佳实践的基准比较研究报告”,希望籍此引发一场绩效评估新的高潮。再次,公共部门绩效评估是机关效能建设发展深度的标识。1997年,福建省漳州市率先启动机关效能建设试点工程,在社会上引起强烈反响。2000年,福建全省全面铺开机关效能建设。机关效能建设从建构行政投诉中心发端,历经政务公开、 政府审批制
5、度改革、全面清理法规文件,政务超市122003年第2期 总第212期 CPA中国行政管理等发展阶段。机关效能建设从理顺政府与社会、 与公民的关系中寻求行政发展,以提高服务质量为核心,以公民满意为标准,以建构服务性政府作为基本导向。机关效能建设实际上就是公共绩效管理,或者说,就是富有中国特色的新公共管理运动。机关效能建设是一个系统工程,改革本身要向纵深发展。经过五年的改革实践,成效究竟如何,需要有一个客观的反映机制,需要有一个承上启下的推动机制。为此,我们认为,选择这个时机进行公共部门绩效评估是非常必要的。2002年,厦门特区实施新的城市发展战略。从海岛型城市转变为海湾型城市,不仅仅是地理空间范
6、围的拓展,更是管理理念的更新。构建海湾型城市,凸现服务性政府的需求,也为公共部门进行绩效评估提供了新的契机。最后,进行公共部门绩效评估富有挑战性的刺激。公共部门具有管理目标复杂、 产品形态特殊、 产品标准多维、 价格机制缺乏和生产要素独特等特点,绩效评估既是绩效管理十分重要的环节,也是难度较大的项目。传统的考核、 测评费时费力,效果不尽人意。开展公共部门绩效评估的探索,肯定困难重重,但这是一种开创性的工作,创新的刺激会形成一种激励机制。二、 公共部门绩效评估组织保证正因为公共部门绩效评估是一项开创性的工作,探索过程中,排除阻力、 克服困难,有赖于一套完整的组织保障机制。以下几个环节,是我们在实
7、践中总结出来的经验体会。第一,区政府领导高度重视,具有超前意识和开创精神。为了启动、 推行这个项目,思明区政府于2001年11月成立 公共部门绩效评估 项目领导小组,由区长黄强担任项目顾问,区委副书记、 常务副区长郑云峰任组长,纪委书记、 组织部长、 监察局长、 人事劳动局长为成员。领导小组组长实质性介入项目全过程,多次主持召开项目协调会、 项目鉴定会和项目推进会。黄强区长亲自参加了项目可行性论证会、 绩效评估动员等会议,在国家人事部行政科学研究所和中国行政管理学会等部门有关专家领导主持的项目鉴定会上,黄强区长均直接到场,介绍情况。第二,项目开发组搭建一个融合多学科人才的平台,体现公共管理综合
8、性的发展趋势。受项目领导小组委托,厦门大学法学院卓越教授组建公共部门绩效评估 课题开发组,课题组汇集了管理学、 经济学、 数学、 统计学和计算机等多学科人才。课题组负责 公共部门绩效评估 项目的可行性论证,实地开展项目调研,绘制项目所需图表,撰写项目研究报告,建构评估指标体系,制作项目课件。最终,课题组负责设计开发项目系统软件。在可行性论证阶段,课题组与项目领导小组进行多次的意向洽谈,认真分析已有的文献资料,对项目进行较为充分的可行性论证,拟定了调研提纲。在撰写项目研究报告阶段,课题组发挥自身的科研优势,借鉴国外先进的评估技术,运用数学方法、 统计方法,对调研材料进行认真的分析提炼,按照三个维
9、度、 四种主体的研究思路,绘制了公共部门绩效评估执行表格和转成表格。项目研究报告阐述了公共部门绩效评估的意义作用,重点揭示公共部门绩效评估与其他部门的不同特征,以5个试点单位作为研究对象,构建了公共部门绩效评估的模式,并对影响公共部门绩效评估的环境因素进行了分析。在课件制作阶段,课题组对前阶段累积的调研材料和研究材料进行梳理整合,在整体评估模式下形成了具体评估维度特别是顾客满意评估和业绩评估的具体评估方法和计分方法,完成了绩效评估体系个案。在此基础上,以课件演示的形式,对项目研究的阶段性成果进行总结汇报。在系统软件开发阶段,课题组对绩效评估理论模式转化为评估系统软件进行了探索性研究,通过对评估
10、模式的分析,完成软件开发需求分析报告,数据库设计和源程序写作,并通过反复调试与验证最终完成评估系统软件的研制开发。同时把绩效评估体22CPA中国行政管理 2003年第2期 总第212期系和绩效评估系统软件的相关内容制成演示动画,制作演示光盘和宣传材料。第三,职能部门积极配合,开展实地调研工作。经项目领导小组研究确定,课题组第一轮选择思明区的计生局、 民政局、 建设局、 司法局和厦港街道办作为试点评估对象。课题组在为期2个月的实地调研过程中,通过召开座谈会、 调查问卷、 个别访谈等多种形式,掌握了大量的第一手材料,初步对五个单位的主要业绩指标、 影响要素进行分类分析。此后,课题组与试点单位有关领
11、导、有关人员进行了多次沟通反馈、 深入采样,顺利完成实地调研任务。在整个调研过程中,各个试点单位的部门首长积极配合,亲自介绍情况,尽可能提供详细的资料,一些试点单位在课题组实地调研之前,主动做好准备,预先进行资料分类。绩效评估指标出台之后,一些单位为尽快进入实施阶段,在很短时间内制定出较为完整的相对人构成和产生办法。区政府人事劳动局是项目的具体协调单位,也是项目领导小组下设的考评办的承接运作单位,负责项目各方的沟通协调、 资源匹配和实施运作。可以说,这个部门在整个项目开展过程中,起一种中枢融通的作用。第四,建立一套较为完善的工作规程。对于项目研究来说,工作规程起着促进和督导的作用,可以落实在项
12、目研究的具体环节中。在会议制度方面,思明区政府召开了全机关的绩效评估动员大会、 领导小组和开发小组联席会、 课题组和试点单位协调会、 阶段性成果演示会、 项目成果鉴定会和项目成果推进座谈会等;在文件规范方面,我们撰写编制了公共部门绩效评估研究大纲 、公共部门绩效评估项目研究报告 、公共部门绩效评估试行办法 、公共部门绩效评估项目实施细则(试行) 、试点单位绩效评估相对人构成及产生办法 等。三、 公共部门绩效评估模式建构建构评估的模式是评估工作的核心问题,评估工作的顺畅程度、 有效程度关键在于评估模式。评估建模要体现 公平平等 系统全面 连续稳定 可靠客观 制度规范 操作简便 适用宽广等原则。评
13、估模式主要包括主题、 维度和指标三方面内容。确立评估的主题和对绩效内涵的理解是一致的,既然绩效是一个比效率更宽广、 更复杂的概念,评估也就不只效率这样一个单纯的主题要素。国内外许多学者专家对评估的主题要素作了种种归纳,结论不尽一致,但有一点却是共识的,主题要素是一个结构。 “三E”即经济、 效率和效果曾被西方学者认为是绩效评估的 “新正统学说”,随着新公共管理运动的深入,质量也日渐成为评估的主流范畴,围绕质量形成的指标数量不断增加。尽管说,经济、 效率特别是效果的提法都蕴含有质量的内容,但明确把质量的概念单列出来、 凸显出来,这是改革的成果,是新时期绩效的重要标志。从评估模式的结构来看,评估主
14、题是评估模式的理论前提和指导思想,评估主题要渗透在每一个评估维度、 每一项评估指标里面,每一个评估维度、 每一项评估指标都要体现相应的主题精神。维度位居评估模式的中间层次,是对评估范围的类型划分,通过维度区分,可以使评估层面更加条理,评估视角更加集中,可以使评估标准更具有可比性。维度划分与评估主体的多元结构是密切联系的,满意度是两者统一的基础,某种意义上说,划分维度是服务于评估主体的结构需要,便于各个评估主体从不同的评估视角对同一个组织行为进行评估。维度划分还可以适应不同评估主体的特点,使特定的评估主体有针对性地采用某个维度,尽可能减少交叉而带来的主观因素影响。划分维度主要从大的结构方面考虑,
15、使之具有普遍和典型意义。我国干部考核中的德能勤绩标准实际上就是一种个人行为评估的维度划分。当然,在一个评估模式中,究竟要分成几个维度,应依据何种标准区分维度,并没有一定之规。思明区公共部门绩效322003年第2期 总第212期 CPA中国行政管理评估的模式建构,在评估维度序列,参照评估主题,设有基本建设、 运作机制和主要业绩三个方面。在评估主体序列,突破传统思维方式,突出多元主体特征,设有综合评估组织、 公民、 直管领导、 投诉中心和被评估对象等评估主体。维度与指标相比,维度是评估对象、 评估行为的类型区分,规定了评估的基本向面,指标则是评估的具体手段,指标可以看成是维度的直接载体和外在表现。
16、公共部门可以参照同样一个评估维度,但不同的部门,评估指标却可以有很大的不同。客观地说,评估指标的选择确立是整个评估过程最为重要也是最为困难的工作,在前所述的评估的难点主要讲的也就是评估指标问题。总体而言,有效选择评估指标,必须把握好以下对子的结合关系: 内部指标与外部指标相结合 数量指标与质量指标相结合 肯定性指标与否定性指标相结合 技术性指标与民主性指标相结合 支出指标与回报指标相结合 客观指标与主观指标相结合 工作指标与业绩指标相结合 行政成本指标与业务成本指标相结合 个体指标与团体指标相结合。四、 公共部门绩效评估系统软件开发特点公共部门绩效评估 软件设计属国内首创。在程序设计方面,本软件在开发需求分析报告,数据库设计和源程序写作、 调试与验评、 界面整理与维护以及演示动画等环节上全面创新,特别是在源程序的写作内容方面
