土地承包经营权流转问题综述

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1、2009 4山东经济战略研究SANNONGWENTISANNONGWENTI三 农 问 题1978年实行农村家庭联产承包责任制以来，我国自发的土地流转现象就一直存在。 近年来，随着我国经济社会的不断发展，现行的农村土地制度呈现出越来越多的不适应：由于土地承包权分散，难以进行规模化集约化经营；由于承包的土地无法转让，很多农民被“绑”在农村，不利于农村剩余劳动力的转移，牵制了城镇化进程以及城乡统筹发展等等。 加快土地承包经营权流转的呼声日益高涨。2002年8月29日， 第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了中华人民共和国农村土地承包法， 该法已于2003年的3月1日正式生效实施。

2、 农民的土地承包经营权被依法的形式明确固定下来，其中土地流转的有关规定被业内专家称为该法的一大亮点。 而这正与十六大报告中有关农村工作的论述相得益彰。 “长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。 有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转， 逐步发展规模经营，推动农村经营体制创新。 ”十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定提出，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。 加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场， 按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份

3、合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。 土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现并逐步扩展， 近几年呈加快趋势。 据初步统计，目前全国农村土地承包经营权流转面积已超过1亿亩， 占家庭承包耕地总面积的87。 中央对农村土地承包经营权流转问题一直高度重视， 政策也是明确的、一贯的。 党的十七届三中全会决定和2009年中央一号文件对其又都作了专门论述， 再度引起社会各界的高度关注。土地承包经营权流转问题综述自胡正梁 王均文362009 4山东经济战略研究三 农 问 题SANNONGWENTISANNONGWENTI地

4、用途，不得损害农民土地承包权益。2009年中央一号文件中共中央、 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见提出，坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。 按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。 鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。这一系列明确的政策导向表明了规范有序地开展土地承包经营权流转已成为党和国家解决三农问题、促进农村农业健康发展的一项重要举措。土地承包经营权流转的 必要性家庭联产承包责任制使我国农用地的所有权和使用权出现了分离。

5、 这一制度改革较好地解决了社会公平问题，但是却未能同时兼顾到效率原则。 有关专家指出，在新时期如何在长期稳定农地承包关系的条件下，逐步建立并完善土地承包经营权流转市场，从而促进有限的农地资源更有效、更合理地使用，并进而带动包括农村劳动力和资金在内的各生产要素的流动和优化组合，使农村经济朝着产业化、 专业化和多元化的方向发展，已经成为亟待解决的理论问题和现实问题。一、农村生产要素市场的建立和完善在客观上要求土地承包经营权实现流转。家庭联产承包制使我国农村土地产权关系发生了重大变化，在保留土地所有权归集体所有的前提下，实现了所有权和使用权的分离，使用权成为一种具有独立经济内容的经营管理权。 两权分

6、离为土地进入生产要素市场创造了条件。随着我国社会主义市场经济建设进程的加快，土地承包经营权流转市场的建立和完善日益成为一个迫切需要解决的理论和实践问题。二、改变小农经营模式、实现农业的大规模现代化耕作要求土地承包经营权实现流转。家庭承包制虽然将土地的所有权和使用权进行了分离，从而极大地调动了农民生产的积极性，为我国农村经济的繁荣发挥了巨大的作用，但是它的局限性也是显而易见的。 按人口平均分配土地使得地块过于零碎，现代化的机械耕作方式很难推广，因而导致小农经营的原始耕作方式仍在很多地方保持，这极大地阻碍了农业劳动生产率的提高，也导致了我国农业生产成本的高昂和农产品商品率的偏低。 只有建立起有偿的

7、土地承包经营权市场，让土地向一些有种田技术、经营有方、愿意继续扩大经营规模的能手大户集中，才能发展适度规模经营，推广现代的农业耕作方式，从而提高劳动生产率。三、土地承包经营权流转是实现农民非农化和农村经济社会多元化的需要。按人口均分土地，使得农村户户搞农业，大量农民被束缚在土地上，使其“农民”身份很难转变。 若能建立起完善的农用地使用权流转市场，让农民有偿地从市场上得到土地使用权，有偿地转让土地使用权，就能够“解放”农民，用市场这只“看不见的手”来配置土地资源， 使得有些无心从事农业经营，而愿意在城市或农村从事其他非农产业的农民可以有机会去实现自己的愿望。 这样做可以从根本上杜绝现在大量存在的

8、土地粗放经营或抛荒的现象，使土地资源得到有效利用。 而且，从长远来看，有偿地实现土地承包经营权的流转可以繁荣农村工商业和各类服务性行业， 实现农村经济社会的专业化、多元化，对提高我国的城市化水平也将产生积极的影响。当前土地承包经营权流 转存在的突出问题372009 4山东经济战略研究SANNONGWENTISANNONGWENTI三 农 问 题当前土地承包经营权流转仍处于尝试探索阶段，从目前的情况看，各地普遍存在着一些共性的问题，制约了土地承包经营权流转的健康发展。一是农村土地流转的市场化机制还不健全， 现在农村土地的成功流转，主要还是依靠乡村组织牵线搭桥，缺乏有效的市场中介组织。 目前，土地

9、流转还没有形成完善的市场体系，缺乏一个从上而下网络状的中介服务机构，致使土地供求双方的信息受阻，信息辐射面小。 土地流转信息反馈传播渠道的不畅，在很大程度上延缓了土地流转的进程。流出方和流入方之间发生土地流转具有很大的偶然性，缺少进行市场双向选择的条件。二是流转合同欠规范，土地流转操作流程缺乏有效的跟踪管理。在基层实际工作中， 规范的流转管理还不够到位。 农户流转的大部分为口头协议，农户委托集体经济组织缺少农户委托书，即使签合同也很不规范。有的只是农户间的合同，未经土地所有者村集体的同意，有的擅自改变土地农业用途，有的权利义务不明确，这都是产生土地承包纠纷的缘由。还有一些地方在土地大面积流转中

10、，简单依据多数人意见进行流转，轻视年承包期的政策约束，剥夺少数人的承包权，损害农民的利益，易造成不稳定的因素。三是当前的土地流转还存在流转信息不对称，连片流转难以操作。 一是土地流转市场机制不健全，供求及价格信息存在信息不对称。二是可供流转土地资源零星分散与集中连片的规模经营的土地需求不相适应。四是由于支农、惠农政策和农民负担政策的逆向调节，农民惜地意识明显增强，土地流转出现流不动现象。 一些地方还出现了土地逆向流转，据有关部门统计，20042006年江苏省近3年累计逆转土地达160万亩。 有的地方农民存在着根深蒂固的“恋土”和“守田为382009 4山东经济战略研究三 农 问 题SANNON

11、GWENTISANNONGWENTI安”的传统观念，惜地意识太强，土地承包经营权物权意识淡薄，宁愿造成地荒芜也舍不得将土地流转出去。 而近年来，随着一些地方返乡创业的农民、种田大户和社会资本对农业投资热情的高涨和投入资本的大量注入，对土地的需求快速增长，造成土地的供给与需求产生了失衡现象。促进土地承包经营权 流转健康发展的建议有关专家指出，我国各地经济发展水平不一，实际情况千差万别，在实际操作中，应因地制宜，积极探索符合各自实际的土地流转形式，总体上应注意做好以下几方面的工作：一、建立完善农民生活保障体系。农民不愿放弃土地致使农用地难以流转起来的首要原因是没有土地就没有生活保障，因此，必须加快

12、建立农民生活保障体系。 就目前农村现状来看，第一步就要保证农民最低生活标准和养老保险，只有这两个制度能够建立起来，农民才会消除没有土地的后顾之忧，这不但有利于土地流转和实现土地规模经营，还有利于农民完全进入市场经济。二、大力发展农村二、三产业。农村劳动力从土地上转移了，理论上他们乐意把土地转给别人去经营，即解决了转包合同到期后他们想种可种的愿望，同时又得到一定的转让（出租）费。因此可以：第一，提高农村劳动力素质，加大农民的就业培训技术培训、拓宽就业渠道；第二，大力发展乡镇工业， 发展私营经济，充分发挥乡镇工业园区吸引农村剩余劳动力的重要作用，以产业的集聚带动人口的集聚。三、努力推广多形式、多渠

13、道的土地承包经营权流转。由于我国广大农村地区存在的客观差异，各地在实施农用地流转时应针对当地实际情况来采取切实可行的流转形式和渠道范围，不能搞一个模式。 在经济发展较快的农村地区逐步推行农用地反租倒包、有偿转让或入股等多种形式，在流转渠道和范围上放开限制，允许农用地的跨区域流转，进一步放开农用地的市场。 反之，在经济较落后的地区可以采用转包、 入股分红、互换、托管，先在本乡或县域内流转，让农户从心理上有安全感。四、着力培育土地承包经营权流转有形市场和中介服务机构。培育土地承包经营权流转的有形市场，凡愿意转出的农用地，就可以进入市场挂牌，凡愿意转入农用地的单位和个人，也可在市场挂牌，实现农用地在

14、市场内自由流转。 乡、村集体经济组织最了解农民对土地的需求状况，依托他们来培育农用地流转中介机构，可使农用地使用权流转从小范围转向大范围，从临时性、季节性转向整体性，常年性， 有利于把农用地推向市场，有利于土地规范有序流转，有利于促进农业结构的调整。五、充分发挥政府在土地承包经营权流转中的服务和监督职能。政府在土地承包经营权流392009 4山东经济战略研究SANNONGWENTISANNONGWENTI三 农 问 题转中要发挥组织、协调、服务和监督的职能。 加强农村土地的统一规划，合理布局，明确主要农用地未来利用趋势；引导、培养和引进种养能手、个体工商户、科技人员投资开发农业； 做好服务和宣

15、传工作，针对因供需双方未能及时沟通信息而使流转受阻，政府应尽早建立土地承包经营权流转交易信息网络，通过各种渠道调查、收集土地承包经营权流转的供给和需求、市场价格等市场资料， 并加以统计、分析和预测，公开对外进行发布，使广大农户能及时准确获得可靠信息，为供需双方达成流转协议创造条件。省外土地承包经营权流 转动态江苏： 农村土地流转健康快速发展近年来，江苏省各地为适应农村发展需要，进行了一些有益的土地流转探索，目前总体呈现出健康流转态势，流转比例（占农户家庭承包面积）列全国第3位。 全省已累计流转土地面积达824万亩，占全省农户家庭承包面积的165。在省级层面，江苏省已专门出台有关政策措施， 明确

16、从今年起，省财政设立2000万元农村土地流转扶持资金， 扶持具有一定规模的、合法有序的农村土地流转。 为了鼓励各地积极推进农村土地承包经营权流转， 江苏2008年出台财政扶持农村土地流转实施意见， 对单宗土地流转面积在1000亩以上，或者土地股份合作社入股面积在300亩以上的， 给予每亩100元补贴。同时，建立了土地流转定期统计制度，要求各地建立农村土地流转信息库，并定期通报交流农村土地流转的有关情况。江苏积极建立市场化的农村土地流转新机制。 促进农村土地流转的市场化创新举措之一，是在乡镇一级建立土地流转市场化服务网络。 按照“依法、自愿、有偿”的原则，江苏省许多县在乡镇农经服务中心建立土地储备资源库，接受农民土地流转委托，对受委托农户的土地资料进行整理后，公开发布土地流转招商信息，将土地流转给高效农业招商引资项目、种植能手或承包大户，并为农民提供规范的土地流转合同文本。 这类机构，起到了农民代理人的作用，既促进了土地规模经营， 又保护了农民利益。目前，全省大部分乡镇都成立了由政府农业部门主导的土地流转服务机构，全省流转的824万亩农民承包