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1、2013年第10期总第236期 专业眼光看经济经济眼光看中国全国百强社科期刊财政体制改革的制度匹配： 解析路径转换与模式再造*System-Matching of the Fiscal Reform: Analyzing the Path-Switching and Mode-Recreating徐博马万里内容提要财政体制改革应以事权优化配置为先导、以财权调整为经济基础、以转移支付协调为补充，实现整个财政体制改革的三方动态协调互动。 现行财政体制改革应由“财力之维”转向“事权之维”，进行路径转换和事权内外重构、事权纵向“归位”与事权横向分解，实现政府事权划分的内外清晰、上下分明与横向互动，最终
2、达至政府事权划分的“横向到边”与“纵向到底”。 对整个财政体制进行模式再造，包括“对下自主匹配”与“对上受控匹配”两种模式。 更为根本的是对财政体制进行制度匹配，以良好的政治民主制度为基础，以完善的体制安排为核心，以健全的监督约束机制为保障，建立综合的财政体制支撑体系。关键词 财政体制 财政制度 财税改革作者单位 长春师范大学经济管理学院 吉林长春130032； 山东大学经济学院 山东济南250100Xu BoMa WanliAbstract:The reform of fiscal system should be based on the power allocation as the f
3、orerunner, the property rightsadjustment as the economic basis, the transfer payment coordination as supplement so as to realize the three sidesdynamic coordination in the whole reform of fiscal system. The current reform of the financial system should turnform the“financial dimension”to“governance
4、dimension”, carry out path switching and reconstruction of the insideand outside administrative authority, longitudinal“homing”and lateral decomposition of the administrative authority,realize the clearance both inside and outside, obviousness both up and down, and lateral contact of the division of
5、the administrative authority, and finally achieve the“lateral to the edge”and“longitudinal to the end”. The entirefiscal system mode reconstruction includes two modes that are“self-matching downside”and“controlled-matchingupside”. The more fundamental thing is the system-matching of fiscal system, w
6、ith the good political democracysystem as the basis, the perfect system arrangement as the key point, the sound supervision and constraintmechanism as the guarantee, and establish comprehensive support system of the fiscal system.Key words:fiscal system, fiscal institution, reform of finance and tax
7、ation*该标题为改革编辑部改定标题，作者原标题为中国的财政体制改革：路径转换、模式再造与制度因应。 基金项目：国家社会科学基金重大项目“深化收入分配制度改革的财税机制与制度研究”（批准号：13&ZD031）；国家社会科学基金一般项目“深化税收体制改革研究”（批准号：13BJY155）；山东省社会科学基金项目“人口流动背景下的均衡性财政转移支付制度研究”（批准号：12BJJJ04）。财政体制关系到中央与地方各级政府的利益安排，对调动中央和地方“两个积极性”具有重要影响，为国民经济调控奠定了经济基础，使经济发展具备长久充分的动力源泉。 财政体制安排事关中央和地方各级财政金融FINANCE612
8、013年第10期总第236期 专业眼光看经济经济眼光看中国全国百强社科期刊政府的财政汲取能力和财政服务能力， 是现代国家构建的必然要求， 是 “国家成长之财政逻辑”1的体现。 享受公共品是公民享有的一项基本权利， 而财政体制改革的合理性将直接影响各级政府的公共品供给水平与供给结构， 从而使财权与事权相匹配。 财政体制这种 “一体多面” 的特点决定了财政体制改革是一项与整个国家经济发展、民主政治发展等相联结的“顶层设计”。 财政体制改革应提升到制度、体制与机制建设层面，进行全面设计，统筹规划。现阶段，由于我国的财政体制不健全，横向民主监督制约乏力以及经济增长政治晋升激励， 使得财政体制本有的促进
9、公共品有效供给的功能受到制约， 加之在市场化改革的背景下各级政府独立利益主体地位的强化使财政体制逐渐异化为地方政府实现自身利益诉求的工具，由此引发的不良经济社会效应也日益突出。新时期推进财权与事权相匹配， 构建良好的财政体制，为整个经济社会发展提供“扶持之手”，对我国中长期的改革和发展重大意义。一、财政体制改革的分析框架分析财政体制,应从公共品的特性及层次性入手。 财政体制改革的目的在于协调好财力、财权与事权的关系。（一）公共品层次性与财政体制的衍生如图一所示，公共品具有受益范围的地理空间差异，如国防的受益空间是整个国家，而火灾防护、娱乐设施等公共品的受益空间仅限于特定辖区，所以，公共品分为全
10、国性公共品与地方性公共品，这也是经济学中财政分权理论的起源。2由于选民偏好、信息收集与规模经济和外部性等因素的约束，不同层次的公共品由不同层级的政府提供符合供给效率的内在要求，也满足经济学中“成本-收益”对称的原则，因此，为有效供给公共品，政府应分成不同层级，除中央政府外，还应有省级政府和基层政府。为实现公共品的有效供给，每一级政府都应具有一定的事权、财权和财力，即“一级政府，一级财政”，这便形成了现实中的多级财政体制以及财政体制的存在。（二）财政体制的运行目标财政体制运行的直接目标是协调政府间财政关系， 其终极目标是实现公共品有效供给，满足公共需要。 由于现实中的事权划分呈现“正金字塔”形，
11、而中央政府出于政治稳定与经济发展等目标在财权划分上往往呈现“倒金字塔”形，从而越是到基层政府“事权财权倒挂”问题就会越突出。 此外，一级政府提供的某些公共品其受益空间并不仅仅局限于本辖区，外部性的存在会使得公共品供给出现“成本-收益”非对称，衍生公共品供给中的“免费搭车”。如果外部性得不到有效矫正，最终结果就是公共品供给陷入“囚徒困境”。 因此，为实现公共品有效供给，中央或上级政府应予以财政转移支付，弥补财权财力与事权不匹配，激励和增加具有外部性公共品的供给数量，从而最大程度提高整个社会的福利水平。如图二所示， 一级政府在按照财政体制规定承担一定事权的同时，也会获得一定的财权，从而形成自主财力
12、， 而对于地区间因经济基础和税源差异造成的纵向和横向财政差距， 中央图一 公共品层次性划分注：该图是在张永生（2008）基础上经过修改绘制而成。 需要指出的是，事权并不完全等同于财政支出责任，用财政支出责任来反映事权，其优点就是便于衡量；此处的“=”不是完全相等，而是表示匹配。图二 政府间财政关系的协调目标fedcbaa.私人产品b.娱乐设施c.火灾防护d.司法制度e.教育f.国防自主财力+上级转移财力=支出责任(财力)财力=事权财政金融FINANCE622013年第10期总第236期 专业眼光看经济经济眼光看中国全国百强社科期刊或上级政府有责任给予财政转移支付， 从而实现一级政府财力（自主财
13、力与转移财力）与事权的匹配（由于财政支出是事权的体现，因此，财力与事权匹配也就是财力与支出责任的对等）。二、我国的财政体制：“财力之维”的逻辑困境这里对我国现行的财政体制进行考察分析，并剖析“财力之维”的现实困境。（一）现行体制考察从收入一侧看， 分税制改革改变了财政包干制时期财政收入上的“弱中央、强地方”格局，1994年，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%跃升到55.7%，地方财政所占比重由78%下降到44.3%， 中央政府实现了财力集中的目的。 特别是2003年中央所得税分享改革、2006年农业税改革以及当前正在进行的“增值税调整”三次重大的财税体制变革，财权进一步向上集
14、中， 地方财政一般预算内财权逐渐萎缩，地方财政自主性日益下降。从支出一侧看， 分税制改革并没有改变事权（支出责任）在中央和地方的划分格局。 由于行政体制的隶属关系，事权可以逐级下放，导致最终的事权落实全部或大部分在县乡财政， 致使基层财政支出压力不断增加。 从图三可知，中央政府承担的支出责任比重不断下降，由1990年的32.6%下降到1996年的27.1%，之后虽有5年时间的短暂回升，但是从2001年开始中央支出责任比重快速下降， 由30.5%下降到2011年的15.1%。 与中央事权大量下放相对应，地方政府支出责任不断上升，自1994年以来，地方政府一般预算财政收入所占比重基本上处于45%的
15、水平，而承担的一般预算支出比重逐年增加，由1994年的69.7%提高到2011年的84.9%，增加了15.2%，年均增长0.84个百分点。从分项财政支出看，地方财政在教育、社会保障与就业、医疗卫生、文化体育与传媒支出上分别承担了93.94%、95.48%、98.99%和90.03%的支出责任，几乎承担了除外交、国防中央专属事权之外的全部支出（见表1）。数据来源：中国统计年鉴2012。图三19902011年地方财政收支比与中央财政支出比重（%）表1 2011年中央与地方主要项目支出比较 （单位：亿元）注：中央本级支出中不包括向地方转移支付；地方支出中已包括中央转移支付。数据来源：财政部预算司20
16、11年全国财政决算。全国支出中央本级支出地方支出 规模比重规模比重规模比重 教育16497.3315.10%999.056.06%15498.2893.94% 社保就业11109.4010.17%502.484.52%10606.9295.48% 医疗卫生6429.515.89%71.321.11%6358.1998.99% 文体传媒1893.361.73%188.729.97%1704.6490.03% 节能环保2640.982.42%74.192.81%2566.7997.19%虽然中央政府在这些支出项目上均给予地方政府数量可观的转移支付，但由于缺少预算约束和透明度以及必要的绩效审核，效果往往差强人意。 另外，转移支付只是针对中央与省级财政，并不针对市、县、乡级财政， 省以下财政转移支付的分配取决于省级政府，这就使中央公共服务均等化的主体地位转移给了省级财政，公共服务均等化的效果也就直接取决于省级政府的主观意愿与政策执行效果。90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.01990 1991 1992 19
