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1、人大研究 2010年第3期 （总第219期）立法执法司法执行性地方法规是指立法法第六十四条第一款规定的为执行法律、 行政法规的规定而制定的地方性法规， 在整个地方性法规中， 占有较大比重。随着我国立法的发展和进一步完善， 执行性地方立法在整个地方立法中的比重会越来越大。因此， 加强对制定执行性地方法规一些问题的探讨， 对现阶段加强和完善执行性地方法规的制定工作， 具有重要意义。笔者认为， 当前制定执行性地方法规应当注意解决好以下两个问题：一、 注重加强执行性地方法规立项 的研究执行性地方法规， 既包括执行法律的地方法规，也包括执行行政法规的地方法规， 就地方立法而言，主要是制定执行法律的地方法
2、规。制定执行法律或者行政法规的地方法规， 包括法律、 行政法规明确要求制定的地方法规； 也包括法律、 行政法规规定可以姚明伟周宝华加强制定执行性地方法规工作农” 、 公共服务、 民生和生态领域。各级政府预算不仅要确保城市保障住房， 农村道路、 学校、 医院以及农村电网和水利工程设施等四万亿投资项目的配套资金安排。更要体现以刺激居民消费拉动内需的实质举措， 无论是给予补贴还是发放消费券， 应当注意须将其发放主要目标锁定较低收入人群。如果偏离了这个主题， 就既谈不上帮助群众共渡难关， 更谈不上找到了拉动内需的有效增长点。3.惠民生减少百姓后顾之忧保障和改善民生是我们发展经济的最终目的。只有老百姓收
3、入提高了,保障健全了,才能够为扩大内需提供强大动力,也才能够为中国经济发展方式转变和实现可持续的经济增长提供强大动力。 此轮中国经济衰退的根本原因在于内需不足， 更准确地说是居民消费水平的低下。 据资料统计， 当今我国居民消费率仅有36， 大大低于世界平均70的消费水平。 我国居民消费的萎靡不仅源于劳动报酬偏低， 还在于政府对社会保障、 保障性住房、 医疗、 教育等民生方面的投入不足。 试想， 老百姓在对未来： 如看病、 养老、 失业、 住房以及子女教育等方面有太多担忧情况下， 又怎敢花钱消费？从社保、 住房、 医疗等方面分别进行突破， 加大对民生方面投入以增加百姓安全感， 才是政府最明智的选
4、择， 也是刺激经济持续增长的上策。 这也曾是罗斯福政府解救美国三十年代经济大萧条的一剂良药。按照我国预算法和教育法规定， 教育投入占GDP的比重是4， 这个比例目前绝大多数地区尚未达到， 包括诸多发达省、市。而素有社会稳定 “减震器” ， 百姓生存安全保障网的社会保障体系尚未做到全覆盖。 致使我国最基本的社会保险和最低层次的社会救济还处于世界低收入水平的行列， 而这与目前我国人均GDP已超过3000美元， 步入世界中等收入水平行列的社会保障水平相比实有差距。未来相当长的时间， 财力充裕的地区， 各级政府要力争民生 （教育、 社保、 医疗） 投入占 GDP 比重接近 10， 占财政支出比重超过5
5、0%， 逼近75， 这组数字是美国70年代人均GDP达到3000美元时， 政府对民生方面的投入力度。（作者系厦门国家会计学院副教授）- 33人大研究 2010年第3期 （总第219期）制定的地方法规； 还包括没有法律或者行政法规授权， 地方根据需要自行制定的执行性地方法规。根据我国法制建设的进程以及全国人大常委会的要求， 当前地方立法机关需要更加重视并加强执行性地方法规的制定工作。 特别是在立项的环节上， 要加强研究， 主要应当注意三个问题：一是对法律、 行政法规明确要求地方制定实施 办法的， 应当抓紧列入立法计划， 尽早制定出台。 法律、 行政法规明确要求地方制定实施办法， 就是要求地方对相
6、关法律、 行政法规作出配套规定。 这是保证国家法律、 行政法规有效实施的重要保证。 比如食品安全法规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动， 应当符合本法规定的与其生产经营规模、 条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、 无毒、 无害， 有关部门应当对其加强监督管理， 具体管理办法由省、 自治区、 直辖市人民代表大会常务委员会依照本法规定。 ” 这就是说， 关于食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营活动的管理监督， 食品安全法没有直接作出规定。 而是要求省级人大常委会依照食品安全法作出规定， 如果地方对此不作出规定， 会使该地方这方面的立法出现空白， 即使以前有涉及这
7、方面的地方性法规， 由于是先于食品安全法制定， 也会是不完善的， 难以适应该地方对食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营活动的管理监督。 全国人大常委会副委员长王兆国2008年11月在十四届全国地方立法研讨会上的讲话中曾特别强调：“在地方立法工作的部署安排上， 应当将法律配套规定的制定放在优先位置。 凡是与法律配套实施的地方性法规， 应当优先立项， 优先起草， 优先审议， 确保与法律实施相配套。 ” 全国人大常委会副委员长兼秘书长李建国2009年11月在十五届全国地方立法研讨会上， 又一次明确强调了这个问题。 所以， 地方立法机关必须加紧工作， 力争在近两年内完成需要地方立法机关配套的立法任务，
8、 保证相关法律、 行政法规在本行政区域内的遵守和执行。二是对法律、 行政法规规定地方可以制定实施 办法的， 应当抓紧研究， 需要纳入立法计划的及时纳入。 从理论上讲， 法律、 行政法规规定地方可以制定实施办法， 就是没有要求地方必须制定， 地方可以选择制定， 也可以选择不制定， 但在地方立法实践中， 以前这种情况一般都选择了 “制定” 。 从国家立法的角度看， 由于我国地广人多， 各地经济社会发展不平衡， 情况各有不同， 国家立法主要是规定一些一般的、 普遍的、 共性的问题， 地方的一些特殊性问题， 可以由各地根据具体情况和实际需要在地方性法规中作出规定。但是， 国家近几年制定或者修订的一些法
9、律和行政法规， 规定内容已经比较全面、 细致。 因此， 各地方今后在立法工作中， 对法律、行政法规规定地方可以制定实施办法的， 不一定要像过去一样， 统统列入立法计划加以制定， 而是应当紧密结合本地方的实际需要先行研究， 地方有需要的就抓紧制定， 否则也可以不制定。特别是有的法律、 行政法规规定地方可以制定实施办法， 但没有规定制定的主体， 对这种情况， 地方立法机关更应当慎重。三是对没有规定地方应当或者可以制定实施办 法的法律和行政法规， 地方在研究制定执行性法规时应当充分论证， 确有必要的才能纳入立法计划。根据立法法第六十四条规定， 为了保证法律、 行政法规在地方的贯彻执行， 地方立法机关
10、可以根据本行政区域的实际情况， 制定执行性地方法规。但具体制定执行某一部法律或者行政法规的地方性法规时， 需要充分地研究和论证。除了国家立法已经越来越细化这个原因， 还有一点也必须明确， 就是即使地方需要对法律、 行政法规某些内容作出执行性规定， 也不等于地方立法机关一定要立法。因为地方政府制定的规章和规范性文件， 也是补充和细化法律、 行政法规的有效形式， 也充当着执行法律、行政法规的重要角色。特别是涉及行政管理方面需要对某项法律、 行政法规作出具体规定的， 比如具体规定办事流程、 工作规范以及公务员的工作纪律、 行为操守等， 以政府规章或规范性文件的形式作出具体规定， 就更合适一些。因此，
11、 地方立法机关开展执行性地方立法工作， 应当对法律、 行政法规中那些确有作具体规定必要的， 并且是涉及影响本地方经济和各项事业全面、 协调、 可持续发展的一些重大问题， 尤其是涉及有关社会公共秩序、 公共事务、 公益事业等具体管理制度的一些问题， 比如有关公共场所的管理规定、 市场的管理秩序、 学校秩序的管理等， 研究制定执行性地方法规。二、 始终坚持 “依宪、 合法、 适用” 的 原则“依宪” 就是所有地方立法活动都要以宪法为根本依据， 始终牢记宪法是国家根本大法， 在国家法律体系中居于统帅、 核心和基础的地位， 是一切立- 34人大研究 2010年第3期 （总第219期）法活动的准绳；“合
12、法” 就是所有地方立法均不得与国家法律、 行政法规等上位法相抵触；“适用” 就是所有的地方立法都要从本地方实际出发， 适合本地方发展特点， 符合人民意愿， 体现地方特色。笔者认为， 在制定执行性地方法规工作中坚持 “依宪、 合法、适用” 原则， 主要应当注意两方面问题：第一， 牢固树立法制统一观念。 我国是统一的、 多民族的单一制国家， 实行中央集中统一领导。国家政治体制的这一特点反映在法制建设上， 就是必须维护国家法制的统一。执行性地方法规由于有相对应的上位法， 从地方实际需要的角度， 在法规具体内容的设定特别是行政许可、 行政处罚等内容的设定上， 可能会受到上位法的一些制约， 这是完全正常
13、的。绝不允许地方以实际需要为理由， 不去理会相关上位法的相关规定， 随意突破上位法。这一点， 是地方立法机关和每一个地方立法工作者必须经常注意的问题。第二， 彰显地方立法特色。 无论什么类型的地方性法规， 都必须体现本地方的特点， 解决地方的实际问题， 这是地方立法的目的， 也是地方性法规的生命力所在。执行性地方法规尽管都有相对应的上位法， 但仔细分析研究， 执行性地方法规是有不同类型的。根据执行性地方法规内容与其相对应的上位法内容之间的关联度， 笔者认为大致可分为三种类型：即具有先行性立法性质类型， 具有一定的先行性立法性质类型以及单纯的执行性地方立法类型。所谓具有先行性立法性质， 就是它还
14、属于执行性地方立法， 却具有先行性地方立法的特点。其主要特征是根据所对应的法律、 行政法规的授权， 规定了该法律或者行政法规尚没有规定的事项的内容。所谓具有一定的先行性立法性质， 就是该执行性地方法规与所对应的上位法相比扩大了调整的范围，或者上位法对某项内容的调整只是在其中某一章或某一节中作了原则的、 概括性的规定， 而执行性地方法规则作出了比较全面和具体的规定。所谓单纯的执行性地方立法， 是指上位法在对涉及的社会关系作了比较全面调整的情况下， 地方立法机关根据本地方的实际情况和需要， 制定的与上位法调整范围相同的地方性法规。从各地制定的各类执行性地方法规的数量上看， 这类执行性地方法规占多数
15、。对地方立法工作者而言， 制定执行性地方法规感到困惑和比较难处理的主要问题， 就是这类地方性法规如何设置行政处罚。这个问题， 涉及对行政处罚法第十一条的理解。行政处罚法第十一条规定：“法律、 行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定， 地方性法规需要作出具体规定的， 必须在法律、 行政法规规定的给予行政处罚的行为、 种类和幅度的范围内规定。 ” 这里 “必须在法律、 行政法规规定的给予行政处罚的行为、 种类和幅度的范围内规定”的表述， 意思很明确， 就是法律、 行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的， 地方性法规不得超越法律、 行政法规规定的行政处罚的行为、 种类和幅度去规定行政处罚。这里最关
16、键的是对前一句话的理解， 就是 “法律、 行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定” 的理解问题。结合行政处罚法的立法精神和地方立法权限， 笔者认为， 对这句话的正确理解， 应当是指法律、 行政法规对所调整的社会关系涉及的行政处罚行为作出了比较全面、 具体的规定， 而不只是作出简单的、 概括性的规定。结合前面讲的执行性地方法规的类型， 适用行政处罚法第十一条规定的， 应当是指单纯的执行性地方法规的类型， 而不包括具有先行性地方法规性质或者具有一定的先行性地方法规性质的类型。关于执行性地方法规如何设置行政处罚， 笔者认为， 对那些具有先行性法规性质或者具有一定的先行性法规性质的， 在不违背所对应的上位法立法精神和立法原则的前提下， 应当允许地方结合实际情况， 在处罚内容上作出适当的补充。对不具有先行性法规性质或者不具有一定的先行性法规性质、调整范围与上位法相同的执行性地方法规， 要严格执行行政处罚法第十一条， 其行政处罚的设置 “必须在法律、 行政法规规定的给予行政处罚的行为、 种类和幅度的范围内规定” 。 但严格执行行政处罚法并不等于地方立法机关就无所作为
