环境管制标准在侵权法上的效力解释

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1、环 境 管 制 标 准 在 侵权法上的效力解释宋 亚 辉*内容提要:学者从矫正正义视角作出的研究只能部分解释实践中环境管制标准在侵权法上的效力。以风险控制为视角，环境管制与侵权责任均可视为风险控制的工具，它们分别在不同方面具有各自的功能优势。为充分利用二者的双边优势，环境管制与侵权责任应当保持制度上的合作。当环境管制标准能够达到社会最优标准时，侵权责任将作为 “查漏机制”弥补环境管制标准的执行不足。这要求法院充分尊重管制标准，并承认合规抗辩的效力。当环境管制只能设定最低限度的 “门槛性”标准时，侵权责任将作为 “补缺机制”弥补管制标准的设计不足，法院因此要为排污企业 “量身定做”最佳的行为谨慎

2、标准，并在必要时否认合规抗辩的效力。由此形成的制度合作框架从根本上解决了环境管制标准的侵权法效力问题，并能够对相关法律现象作出全面解释。关键词:环境管制管制标准侵权责任合规抗辩环境管制标准作为一种公法上的规则，其效力范围及于公法管制领域自无疑问，但其在侵权法上是否也具有相应的效力 ( 简称 “管制标准效力论” ) ?这在理论上颇具争议。它涉及两个层面的问题:第一，违反环境管制标准的事实，对侵权责任的构成将产生何种影响?第二，遵守环境管制标准的事实，能否成为免除侵权责任的抗辩事由 ( 简称 “合规抗辩” ) ?对于前者，实践中倾向于承认管制标准对侵权责任构成的实质性影响;对于后者，实践中倾向于否

3、认合规抗辩的效力。但例外情况也逐渐增多。由此引发的问题是:人们为何对这两个密切相关的问题采取截然相反的态度?其背后的理论基础何在?从既有研究来看，学者主要从公、私法接轨的角度，以实现矫正正义为目标，提出了相应的解释思路，1 但73*1 东南大学法学院讲师。代表性研究成果，参见解亘 :论管制规范在侵权行为法上的意义 ， 中国法学2009 年第 2 期;宋华琳: 论政府规制与侵权法的交错 ，比较法研究2008 年第 2 期。它们只能说明部分法律现象，其解释力不足。为了全面说明环境管制标准在侵权法上的效力，本文将从风险控制的视角，全面揭示环境管制与侵权责任在风险控制领域的功能优势及角色差异，而这正是

4、决定管制标准效力论的关键因素。一、管制标准效力论的实践考察关于环境管制标准的侵权法效力，司法实践中通常认为，违反环境管制标准的事实对侵权责任的构成将产生实质性影响，至于该实质性影响是透过侵权责任的哪个要件来加以体现，目前尚无定论。2 本文暂不讨论这些具体的技术性问题，并粗略地以 “可归责性”对这些要件加以概括。这样一来，司法实践中的做法可以概括为:违反环境管制标准的行为在侵权法上将具备 “可归责性” 。但遵守环境管制标准的事实却不能成为阻却侵权责任的抗辩事由，即否认合规抗辩的效力。对此，人们的表述虽有差异，3 但基本立场并无本质区别。以水污染为例，如果排污行为违反了强制性的排污标准 ( 以下简

5、称 “违规行为” ) ，并因此给他人造成损害，法院往往据此认定该行为构成侵权。反之，如果排污行为符合相关排污标准 ( 以下简称 “合规行为” ) ，但只要给他人造成损害，并具备法律上的因果关系，排污企业仍然可能构成侵权。对此，法院给出的理由是:“合法的排污并不能保证不造成损害，造成了损害后果，排污人仍然要对损害后果承担民事责任。 ”4 实践做法表明，在公法上得到完全相反评价的合规与违规行为，在侵权法上所得到的评价却无甚差异。对此，容易理解的是，在公法上得到否定性评价的违规行为，在侵权法上也将受到否定性评价，这是公、私法在价值取向上保持一致性的表现，同时也是整个法律体系的统一性要求。但令人疑惑的

6、是，在公法上受到积极评价的合规行为，在侵权法上却可能得到否定性评价，公、私法在这里出现了价值取向上的不协调。对此，需要在理论上作出合理的解释。笔者在对司法判决书的整理中发现，尽管理论通说和司法惯例不承认合规抗辩的效力，但近年来却出现了一些例外情形。尤其是在噪声污染、电磁辐射和粉尘污染等 “不可量物”污染领域，各地法院倾向于承认合规抗辩的效力。为全面揭示这一现象，笔者通过对北大法宝案例库的检索，整理出若干典型案例。下表显示，关于合规抗辩的效力，各地法院在水污染和 “不可量物”污染领域采取了完全不同的态度:在水污染领域否认合规抗辩的效力，但在 “不可量物”污染领域却又不同程度地承认合规抗辩的效力。

7、这种法现象也有待理论的解释与澄清。83法学研究2013 年第 3 期2 3 4 对于一般侵权行为，实践中主要借助 “违法性”或 “过错”要件来体现管制标准在侵权法上的效力。在环境侵权领域，实践中还有借助 “加害行为”或 “损害”要件来体现管制标准在侵权法上的效力。参见前引 1 ，解亘文;Gerrit De Geest Giuseppe Dari- Mattiacci，Soft Regulation，Tough Judges， 15 Sup Ct Econ Rev 119，120 121 ( 2007) 江苏省高级人民法院民一庭 :环境污染损害赔偿纠纷的司法对策 ，人民司法2006 年第 4 期

8、。污染类型是否合规合规抗辩的效力判决书字号判决理由摘录水污染合规否认合规抗辩的效力 2003汝民初字第 30 号; 2003佛 中 法 民 一 终 字第 991 号排污标准只是环保部门进行环境管理的依据， 它不是确定民事责任的界限，符合排污标准并非不构成环境侵权。不可量物污染噪声合规承认合规抗辩的效力2010杭 萧 民 初 字 第4246 号; 2010沪一中民一( 民) 终字第 1408 号被告排放的噪声符合 GB12348- 2008的要 求， 因 而 不 支 持 原 告 的 诉 讼请求。辐射合规承认合规抗辩的效力 2006庐民一初字第 116号; ( 2005) 穗中法民四终字第 411

9、9 号被告的高压线路或无线电台基站发出的电磁辐射符合相应的国家标准，没有给原告带来损害。粉尘合规承认合规抗辩的效力 2010渝 五 中 法 民 初 字第 3407 号; 2003青 海法海事初字第 14 号被告所使用的设备、 化工原料和生产的产品均符合相关标准要求， 不会产生煤气烟尘及污染周围环境。二、既有理论的解释力评价( 一)公、私法两分论公、私法两分论对为何遵守环境管制标准的合规行为仍然可能构成侵权提供了强有力的解释。简单来讲，公、私法两分论认为:公法和私法分属两个不同的法律部门，环境管制标准属于公法上的规则，而侵权法则属于私法，二者具有不同的行为评价体系。因而就不难理解，在公法上受到积

10、极评价的合规行为，却可能在侵权法上受到否定性评价。正如原国家环境保护局在批复中所指出的:“承担污染赔偿责任的法定条件，就是排污单位造成环境污染危害，并使其他单位或者个人遭受损失。至于国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。 ”5 公、私法两分论虽然有力地说明了为什么合规行为仍然可能构成侵权，但无法解释法院为何在 “不可量物”污染领域又承认合规抗辩的效力，以及行为违规的事实与侵权法上的可归责性之间到底有何联系。这是公、私法两分论在解释论层面的显著缺陷。除此之外，公、私法两分论建立在部门法划分的

11、基础之上，是部门法壁垒的产物，它忽视了公、私法之间的关联性，与现代立法和实践状况不符，因而该理论逐渐被学界所抛弃。( 二)管制标准最低限度论有学者从管制标准自身的性质入手，对其在侵权法上的效力进行判断。该学者认为，“无论是产品质量标准，还是环境标准，政府所制定的标准，只是一个最低限度而非最高限度的 安全阀 ，它所规定的是产品质量、环境洁净程度的下限而非上限。尽管达到标准不93环境管制标准在侵权法上的效力解释5 参见 国家环境保护局关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函 ，91 环法函字第 104 号。一定就可以免除民事责任，但是达不到标准，则一定要为此承担相应的民事责任。 ”6 本文将这一观点

12、称为 “管制标准最低限度论” 。该理论在环境领域具有一定的解释力，它将环境管制标准视为最低限度的 “门槛性”标准。与其相对应的是 “社会最优标准” 。违反最低限度管制标准的致害行为显然要承担侵权责任，但遵守该标准的致害行为可能尚未达到社会最优标准，因而仍然可能要承担侵权责任。至此，前述法现象得到了相对完整的解释。但管制标准最低限度论也存在以下问题:第一，关于合规抗辩的效力，管制标准最低限度论难以提供有说服力的解释。既然管制标准被视为 “最低限度而非最高限度”的标准，那么行为符合噪声、光、放射性物质等“不可量物”排放标准的事实，应当与符合污水排放标准的事实一样，都无法阻却侵权责任的成立。但现实情

13、况却并非如此，各地法院几乎一致承认 “不可量物”污染领域合规抗辩的效力。这一事实挑战了管制标准最低限度论的解释力。第二，管制标准最低限度论将管制标准视为 “最低限度而非最高限度”的标准，这是该理论的核心。但是行政管制机关为何只能设定 “最低限度”的标准，该理论的支持者并没有系统论证。批评者认为，将行政管制视为最低限度的标准，是 “未经验证的前提” 。7 第三，管制标准最低限度论的观察视角与其分析工具之间存在不契合性。该理论在追求个案矫正正义和风险控制目标之间定位不明确，虽以实现矫正正义为目标，但所用分析工具却来源于风险控制理论，这是其出现不契合性的根源所在。虽然相关文献并未明确交代其观察视角，

14、但从上下文推断，该理论的支持者是以行政管制存在剩余风险，且不是“绝对安全可靠”的标准为由，为否认合规抗辩进行辩护。8 这显示了其追求矫正正义的视角。而关于分析工具，就笔者所知，最低限度管制标准的主张源自美国法经济学理论的如下看法:鉴于行为预期存在极大的不确定性，为实现最优的管制效果，行政管制标准应当低于其单独使用时的最优标准，不足部分应由事后责任制度加以补充。9 该理论不断被学者补充完善，并被用来解释实证法上的现象，国内学者正是继承了这一理论成果，并将其用来分析管制标准在侵权法上的效力现象。但该理论模型是以风险控制为视角而设计的( 即最小化风险的社会总成本) ，而国内学者则以矫正正义为视角，存

15、在一定的不契合性。如果是追求矫正正义，则否认合规抗辩具有重要意义，因为侵权责任可以有效填补环境管制的 “剩余风险”所引发的损害，并为潜在受害人提供一种 “社会保险” 。但若以风险控制为视角，则侵权责任提供的威慑机制也是一种风险控制工具，完全否认合规抗辩将意味着，侵权责任与环境管制虽然共同服务于风险控制这一目标，但它们却以 “各自为政”的方式04法学研究2013 年第 3 期6 7 8 9 宋华琳 :论行政规则对司法的规范效应 ，中国法学2006 年第 6 期。 See Lars Noah，Rewarding Regulatory Compliance:The Pursuit of Symmet

16、ry in Products Liability，88 Geo L J 2147，2152 ( 2000) 例如学者宋华琳认为 :“标准这种规制形式往往给予的是一个一般性的控制，它不可能也无法去把握和斟酌每个侵权个案所涉及的个别因素，因此它对于个案正义是无能为力的。 ”参见前引 1 ，宋华琳文。该理论模型分析认为，在风险控制领域，潜在加害人对于法院判决的预期是不确定的，从而使得潜在加害人对法律所要求的行为谨慎标准的预期也不确定。于此，潜在加害人的实际谨慎标准可能高于也可能低于社会最优标准，从而导致责任威慑的非效率性。联合使用行政管制和责任威慑恰好可以弥补该缺陷，为使其合作达到社会最优，行政规制标准应当低于其单独使用时的社会最优标准，不足部分由事后责任威慑加以补充。 See Charles D Kolstad，Thomas S Ulen，Gary V Johnson，Ex Pos