城镇化建设与土地管理的国际经验及启示

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1、?西部济经城镇化建设与土地管理的 国际经验及启示? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?武志内容提要根据日本、韩国以及欧美发达国家不同城镇化发展阶段类型 的经验,在工 业化、城镇化过程中,耕地面积并不一定如通常所认 为的表现为逆 向运动?相反,城镇化发展有可能使耕地 流失趋向缓和,甚至可能是耕地面积 的增加。工业化、城 镇化 的关键 是要选择合适的发展道 路和土地利用方式。我国对于城镇化建设的土地刚性需求 与耕地保护间的矛盾,需要探索新的思路。关键词城 镇化土地替代 性配额买卖制作者 单位中国人 民银行金融研究所北京? ? ? ?灿山妞

2、? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?鳍? ? ?,? ? ? ? ? ? ? ? ? !? ? ? ?,? ? ? ? ? ?玩? ? ? ? ? ? ? ? ?,? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ! ? ? ? ? ?,? ? ? ? ? ? ? ?即? ? !? ? ? ? ?,? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 悯双如:ut h二zat ion, lan d, a lte r n a

3、tiv equotar r adings yste m近年来,我国高度重视“三农”问题,出台各种优惠措施帮助农民致富,农村居民生活水平明显改善。但农业生产率低、人多地少的基本国情,决定了只靠传统农业 生产、财政转移支付等措施,农民难以真 正致富。从长期看,要解决农民致富问题,必须加快城镇化建设,从根本上解决城乡收人差距问题。城镇化是农民致富 的关键,但是城镇化建设的推进需要占用大量土地,而这与农地保护在一定程度上又存在矛盾,因此需要寻找解决城镇化建设与用地矛盾的新思路。一、我国城镇化 的土地刚性再求 与农地保护间的矛盾(一 )城镇化建设对土地的 刚性需求在经济发展 水平总体偏低的条件下,工业化

4、和城镇化是我 国经济发展的必由之路。工业化进程的推进、城镇规模的扩张,需要为之提供必要的土地作为空间载体。土地作为一种资源,随着被不断占用,可用土地将会逐渐减少,此即土地资源消耗。但如果工业化和城镇化的用地需求得不到满足,必将影响经济的持续发展。经济学 研究表明,如果工业化和城镇化的用地需求得不到满足,将会导致地价上涨,而高地价终将成为制约城市发展要素集聚的门槛,甚至 导致要盔8钾城确费二城扮史匕N. . .后协l Se一吕SBu一b口u o qU3 4重庆社会料学西部经济素外 流,从而引起城市整体功能和竞争力的下降。城镇化研究的一般结论也 表明,城镇化不仅仅是农业活动转化为非农业活动、农业人

5、口转化为非农业人口的过程,而且 也是农村地域转化为城市地域的过程。满足工业化和城镇化的用地要求不仅对促进城市经济发展有利,而且有助于加快城镇化进程和“三农”问题的解决。工业化、城镇化进程需要消耗必要的土地资源,但是,在不同阶段其土地需求差异很大。日本、韩国、美国等国家的发展经 验表明,工 业. .城镇总人口城镇化比率60000 55000 5 0 0 00 45000 40000 35000 30000 2500 0 20000 15000 100 00 5000 04 6.0% 43.5% 41.0%3 8.5% 36.0% 33.5% 31.0% 28.5% 26.0% 23,5%21.0

6、% O囚山吕N哪8门囚SN囚SN1 0吕8 日留61由象一L 6 6 1史冰工的留甲 工91内承工N索浏1 6 6186一韶61圈伪一卜谷1的仍尔工的8 6 1图 一中国城镇化发展进程 (万人、%资料来源:国家统计局、国家住房和城乡建设部。2 0 03年后国家开始加大土地宏观调控力度,增长速度化、城镇化进程中的土地资源消耗呈现出一种“ S”型曲线规律田:在工业化前期,工业化和城镇化的发展速度较慢,土地资源的消耗相对较少,速度也不快;但在工业化中期,随着经济的“起飞”,工业化和城镇化进人加速发展阶段,对土地资源的消耗也进人快速发展期;而在后工业化时期,随着产业结构升级和工业企业向其他地区转移,对

7、土地资源消耗的速度逐渐放缓。(二 )已进入 城镇化快速发展阶段,用地需求 增大新中国成立以来,我国 的城镇化发展速度呈现先慢后 快的特征。 1 94 9年,我国的城镇 化率仅为1 0. 6%,1978年增长到 1 7. 9%,近30年只提高7 . 3个百分点,发 展速度比较缓慢。改革开放后,城镇化速度开 始加快,城镇化率从197 8年 的1 7. 9%增长 到1995年 的29.0%, 17年增加了11.1个百分点。“九五”、“十五”期间,我国城镇化发展迅速,从1 99 5年的2 9. 0 %增长到2( X )5年的 4 3刀%,年均增长1.4%,2 00 6年达到 4 3. 9%(见图一)。

8、伴随着城镇化的快速 发展,城 镇人口数量从1978的17245万人增长 到200 6年的5770 6万人,城市 总数从1 93个增加到66 1个。目前我国已进人工业化、城镇化的快速发展阶段,这意味着今后相当长一段时 间内不仅土地占用的速度会加快,而且占用的规模也会增大。1 99720 (X)年,年均征用 土地4 56平方公里,此 后,征用规模急剧增加,20 01年和 2 002年分 别达 到1 8 1 2平方公里和288 0平方公里。有所回落,但2( X )3一2 00 5年的年均征用土地仍高达 1 49 4平方公里。(三 )城镇化建设的 土地刚性需求与农地保护间的矛盾改革开放以来,在大规模城

9、镇建设过程中,我 国有限 的耕地资源被不断占用。统计数据显 示, 2( X )3-2( X )6年,全国建设 占用耕地 2 2月1万公顷、1 4. 51万公顷、1 3.8 7万公顷和 2 5.8 5万公顷。而“全国土地利用变更调查结果”报告显示,1 99 8年我国耕地面积为1.297万公顷, 2006年 仅为1.21 8万公 顷(人均仅0 .0 93万公 顷),呈现出持续减少的势头,平均每年净减少耕地 8 6. 6 7万公顷 (见图二)。基于人均消耗粮食、耕地质量、平均每公顷产量等要素考虑,“十一 五”规划纲要及国务院最新要求,到202 0年末全国耕地面积必须确保不低于1.2万公顷,这意味着从

10、2( X )7年到2020年,耕地最大净减少量 不能超过18 0万 公井吕尸映确盔军姗扮.皿苦舀书汤一蕊 吕叻 .三吕熊童嫌秘会科掌图二全 国耕地面积变化情况(单 位:亿公项资料来源:国土资源部。35西部经济顷,年均不到1 3.3 3万公顷。尽管近 年来国家已经开始加大土地整理复垦开发力度以补充耕地, 200 6年耕地净减少量 下降至 3 0. 6 8万公顷,仅为1 0年来年均减少规模的 3 5%;但是按照目前这一减少速度,180万公顷的缓冲额不出6年就会被突破,耕地保护面临的形势非常严峻。耕地资源的大量损失,尤其是经济发达地区大中城市周边优质农田的快速消失,加上农业比较利益低下,粮食生产必将

11、受到影响,甚至会威胁到我 国的粮食安全。而且,农地不仅是农民的生产资料,更是农民的社会保障资料。面对城镇化建设过程中迅速增长的用地需求及耕地资源的急剧减少,尽管近年来国家先后出台了一系列政策来缓解两者间 的矛盾,并在实践中取得了积极效果,但目前仍存在不少问题。因此,面对城镇化建设的快速推进,要解决城镇化建设与耕地保护间 的矛盾,必须探索新的思路。二、城镇化建设与土地管理的国际经 验(一)日本的城镇化 发展与土地管理日本城镇化进程比 西方国家晚 了百余年,但其只用了 几十年时 间就达到了西方发达国家的水平。城镇化水平从192 0年的1 8 %增长到1 94 6年 的 5 3%,其间受战争影响,城

12、镇化进程出现过反复和震荡。二战后,日本的城市发展进人了快速发展阶段,城镇化水平从194 5年的 2 7. 8 %上升到19 70年的 7 2%切。但在日本城镇化进程中,其耕地面积并没有大幅减少,而是呈现出增减变化交替进行的特征。日本城镇化进程中的土地管理经验主要有以下几方面:一是在城镇化与 工业化同步发展的前提下,日本选择适合本国土地资源条件的整体城镇化发展和区域布局模式,走集中型城镇化道路。从196 2年开始,日本先后制定了5次全国综合开发计划,不断调整国家产业布局和基础设施建设安排。日本的人口和经济高度集中于三大平原地带,在工业化、城镇化过程中,这三大平原逐渐发展成为东京、名古屋和阪神三大

13、都市圈。三大都市圈土地面积仅占全国的10%,但是却集中了近 6 0%的人口、5 5%的工业生产、7 0%的商品批发和 7 2%的大学生。日本城市人均占地1巧平方米,只有美国 的11 9;全国人均道路占地90平方米,为美国的1 8 %。面对高度集中的城市人口密度,为了改善交通拥挤问题,日本采取了实施电气化、地铁化等一系列措施,增加轨道交通的输送能力和开辟新线路发展公共交通。二是严格的耕地保护。日本土地管理的法律体系相当完善,政府颁布的相关法律共有1 30部之多。日本将农地划分为城市化调整区域以外的农地和城市化调整区域内的农地两大类。城市化调整区域以外的农地分为三种,原则 上不许可第一 种农地(农

14、业生产力最高的农地)转用,许可第三种农地转用;至于第二种农地的转用,要在第三种农地中立足有困难或不适当时才准许转用。城市化调整区域内的农地分为甲种农地和乙种农地。其中,甲种农地 (高产良田)原则上不得动用,乙种农地可以动用,但对动用程序进行了严格规定。在完备的法律制度保障下,日本建设用地得到集约利用,急剧扩张势头在很大程度上得到遏制,土地环境质量也得以保护。三是 土地开发利用。为缓解用地紧张局面,日本还通过山区技术改造和开发以及填海造陆等途径来增加耕地和工业用地。战后日本约有20 ( M多个山村,分布在占国土面积 7 5%的山区中。 1 96 5年日本实施了山区振兴法,国家投资建设山区。一是合

15、理利用山地,植树造林,这是日本发挥山地优势,振兴山区的有效措施,使日本成为世界上森林覆盖率最高的国家之一。二是加强开垦山地,使耕地上山;但是坡度25 0以上 一般禁止开垦,而是植树造林,以防水土流失。为解决工业用地的不足,日本在主要工业区的沿海地带,进行了大规模的填海造陆工程,增加工业用地面积。 1945一19 7 5年的30年间,共填海造陆11.8万公顷。四是叮 (镇 )村合并,集约利用土地。伴随着城市扩展和城乡人口流动,日本及时进行了盯 (镇 )村合并,提高土地的集约化水平,减少村镇居民对土地的占用。二战后日本的行政村数量大幅减少,从 1 950年的8357个锐减为1955年的2508个。 1 953年盯村合并