普法·法律制度(立法

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1、12 检察风云 2009年第19期本刊策划 新中国 年法治成长全记录孟德斯鸠曾经精辟指出： “一切有权力的人都容易滥用权力， 这是万古不易的一条经验” 。新中国成立以后较长一段时间内， 当时党和政府是准备探索走法治道路的， 在公权力运作上比较重视行政法制制约。“当然， 那个时期， 执政者虽然对行政法制比较重视， 虽然开始了行政法制的初步建设， 但是他们对法治的认识并不是很深刻的， 并没有把它与民主政治密切地联系起来。 从而当时所建立的行政法制并不是很完善的， 并没有完全解决民主的法律化和制度化的问题。 ” 北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安说。必须 “以权力制约权力” ， 否则 “公民生命

2、、 自由必然要成为滥用权力的牺牲品” 。 中国从 “文革” 的教训中已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性。法治， 重在治官、 重在治权， 为权 力划边界、 定规则。 1987年， 浙江苍南农民包郑照， 因不服县有关部门强行拆除其房屋的处罚， 一纸诉状将县政府告到了法庭， 被媒体称为 “民告官第一 人 ” 。上世纪80年代初， 在起草制定 民事诉讼法 的时候， 群众中有一种说法， “官告民一告一个准， 民告官没门” 。 如何能让老百姓也在法庭上和行政机关 “讲理” ， 确立 “民可以告官” 的制度， 成为全国最高立法机关当时要解决的重点问题。姜明安介绍， 就 “民告官” 的行政诉讼而言，

3、 历代的法律虽然没有禁止 “民告官” ， 但法律的运作实际上只允许 “官告民” ， 而不允许 “民告官” 。 不仅不允许民告官府， 民告官员个人实际上也是非常困难的。 我国在上世纪四十年代未建立新的政理念变迁 从人治到法治权后， 宪法虽然规定民可告官， 但直到二十世纪八十年代以前并没有建立真正规范化的 “民告官” 制度 （ 行政诉讼制度 ） 。打破传统思想的束缚， 1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过了 行政诉讼法 。 新中国第一部 “民可告官” 的法律诞生了 。最高人民法院的统计显示： 1989年至2008年， 中国各级人民法院共受理各类一审行政案件1405085件， 审结14015

4、32件，结案率为99.7%。“我因当年这件事而一直受到世人关注和厚爱， 我无憾今生。 ” 2002年， 年逾七旬的包郑照临终前说。“ 行政诉讼法 的颁布实施， 正式确立了 一种崭新的司法制度， 为监督行政机关依法行使职权， 约束公权力的滥用， 维护公民合法权益提供了崭新的机制。 这在中国法制史上具有重要地位。 ” 在今年举行的纪念行政诉讼法颁布20周年座谈会上， 全国政协原副主席、 著名行政法学家罗豪才感慨道。依法行政， 建设法治政府， 是全面落实依法治国基本方略的重要内容， 成为我国政府施政的基本准则。 1999年， 九届全国人大常委会第九次会议通过了 行政复议法 。 行政诉讼法 、 行政复

5、议法 的颁布施行， 是我国民主与法制建设的重大进步， 标志着普通百姓有权利、 有依据和政府部门 “讨个说法” 。行政诉讼让 “民告官” 有了 合法途径， 13本刊策划 新中国 年法治成长全记录1998年 4月23日， 浙江省衢 县北二村的村民们在一座 古老的祠堂里面进行村民委 员会选举。村民委员会组织法 规定： 村民委员会成员候选人 由村长直接提名和参加投票 选举， 当场公布选举结果， 以体现公正、 公开、 公 平。（图/xinhua）同时也让政府机关及其工作人员懂得： 行政权力必须服从于法律， 要在法律的范围内依法行使职权。行政法治层面的责任政府除了要求建立 “民告官” 的行政诉讼制度外，

6、另一项重要要求就是应建立行政侵权责任赔偿制度。自上世纪五十年代以来， 我国对于因政府违法或不当行为侵害， 造成其人身或财产损害的公民一直实行一种政策性补偿制度。 八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了 国家赔偿法 。 该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿 （ 即冤狱赔偿 ） 两种国家赔偿。“公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿， 而且可对司法机关及其工作人员在行使侦查、 检察、 审判、 监狱管理职权时实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是我国在人权保障方面的一个重大进步， 无疑体现了现代法治精神。 ” 中国社科院法学所所长李林说。没有

7、界限， 权力就会 肆意扩张。 权力来自人民， 应当为 人民服务， 要加强对行政权力的制 约和监督， 保障权力为民所用， 为 民谋利。 依法行政是依法治国的重要环节。2004年， 国务院颁布了 全面推进依法行政实施纲要 ， 明确了用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。 依法行政从多方面稳步展开并取得了巨大成绩。国务院法制办主任曹康泰说： “建设法14 检察风云 2009年第19期本刊策划 新中国 年法治成长全记录2003年， 湖北青年孙志刚因没 有携带证件，付出了生命代 价。同年5月， 三位法学博士向全 国人大常委会提出审查城市流浪乞 讨人员收容遣送办法的建议。 不久， 国务院废止了实施2

8、0余年的城市流浪 人员收容遣送办法 ， 代之以城市生 活无着落的流浪乞讨人员救助管理办 法。 从 “收容遣送” 到 “救助” ， 字词间变化折射出“人权”的 根本性变化。（图/CFP）治政府， 要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律， 管理国家事务、 经济文化事业和社会事务， 按照合法行政、 合理行政、 程序正当、 高效便民、 诚实守信、 权责统一的要求， 做到有权必有责、 用权受监督、 违法受追究、 侵权要赔偿。 ”曹康泰介绍， 我国的行政立法在 行政组织法 、 行政行为法 和 行政救济法 三个领域都构建了基础性的法律， 而且在国防、 外交、 海关、 人事、 民政、 侨务、 公安、

9、 安全、 教育、 科技、 文化、 体育、 旅游、城市管理、 环境保护、 医药卫生、 食品安全等各个领域都已制定了相应的行政法律法规， 形成了相对完善的行政法律体系， 体现了规范行政权力、 制约行政权力的行政法治理念。1990年至2005年的15年间， 是中国“法治政府工程” 全面启动和进入系统施工的时期。“中国行政机关开始由原来主要适应计划经济的模式向适应市场经济的模式转化， 由过去主要执行 管理 职能的模式开始向既具 管理 职能， 更具 规范和控权职能的模式转化。 由推进建设威权政府、万能政府、 政策主导政府、 保密政府、 秩序本位政府的模式向推进建设责任政府、 有限政府、 诚信政府、 透明

10、政府、 为民和便民政府的模式转化。 ” 姜明安分析指出。从1979年到2008年11月底， 国务院共提请全国人大及其常委会审议法律议案226件， 制定行政法规1116件； 国务院部门和有立法权的地方政府共制定规章26000多件。为解决行政审批过多、 过滥， 时限过长、 “暗箱操作” 、 审批乱收费等突出问题， 2001年9月， 国务院成立行政审批制度改革工作领导小组， 规范行政许可的设定和实施。 截至2007年10月， 国务院分四批取消、 调整1992项行政审批， 各级政府共取消、 调整22000多项行政审批， 均占原有审批项目总数一半以上。推进依法行政的过程， 也是不断转变政府职能、 深化行

11、政管理体制改革的过程。 改革开放以来， 我国行政管理体制历经5次改革， 政府职能不断转变， 行政管理方式改革不断推进， 政府信息公开取得突破性进展。“群众张嘴， 政府跑腿” ， 是各级政府创新行政管理方式、 加大服务力度的写照。地方各级政府和国务院各部门共建立2100多个综合性政府服务中心， 采取 “一个窗口对外” 、 “一站式办公” 等方式， 简化了办事程序， 方便了 人民群众。“以法行政” 变为 “依法行政” ； 依法“治事” 、 “治民” ， 发展为 “治权” 、 “治官” ； 人治管理走向法治管理依法行政， 在摸索中起步， 现致力于全面推进， 政府也从全能政府、 管制政府转向有限政府、

12、服务政府， 正一步一个脚印迈向法治政府。自2000年12月以来， 国务院大力推进政务公开工作。 2008年5月1日起正式施行的 政府信息公开条例 ， 推进了政府信息公开工作， 保障了 公民、 法人和其他组织依法获取政府信息的权利。失去监督的权力必然产生腐败。 随着强化对权力运行的制约和监督， 政府审计部门也在加强审计， 推动责任追究制和问责机制的建立。 我国探索建立了在国际上尚无先例的经济责任审计制度。 从国有企业厂长经理离任审计、 承包经营审计 ， 后来发展到党政领导干部的经济责任审计 。审计署统计显示： 1999年以来， 各级审计机关共审计党政领导干部24万多人次、国有及国有控股企业领导人

13、员2万多人次。目前县级以下党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计逐步规范， 地厅级党政领导干部经济责任审计全面推开，省部级党政领导干部经济责任审计正在推进经济责任审计促进了政府部门和工作人员依法行使权力、 有效履行职责。“ 上管天， 下管地， 中间管空气” ， 曾经是一位公务人员对手中权力的认识。 如今 ，“合不合法” ， 让更多政府官员的心里反复掂量。在约束公权力的同时， 保障公民 人权， 法治建设快马加鞭。 人们也许不曾遗忘， 2003年3月， 湖北青年孙志刚在广州因为没有携带证件， 付出了生命的代价。 孙志刚墓碑上的字迹发人深省： “逝者已逝， 众恶徒已正法， 然天下居庙堂者与处江湖

14、者， 当以此为鉴， 牢记生命之重， 人权之重， 法治之重”2003年5月， 三位法学博士以共和国公民的身份， 向全国人大常委会提出审查 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 的建议， 认为该办法的有关规定实际上赋予了行政部门具有剥夺或限制公民人身自由的权力， 与我国现行宪法以及有关法律相抵触。不久， 国务院废止了实施20余年的 15本刊策划 新中国 年法治成长全记录城市流浪乞讨人员收容遣送办法 ， 代之以 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 。 从 “收容遣送” 到 “救助” ， 字词间的变化折射出 “ 人权” 的根本性变革。党的十五大报告、 “十六大” 报告中，“尊重和保障人权” 闪耀其间， 将

15、 “ 人权” 写入入宪， 标志着人权提升为公民的宪法权利。立法多了人权理念， 法律多了人文关怀： 劳动合同法 加大保护劳动者的合法权益； 物权法 细致保护公民的合法财产； 农业法专设 “农民权益保护” 一章； 孙志刚事件， 催生了 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 治安管理处罚法草案初审， 各界大呼 “保护公民权利” ， 限制过于强大的警察权。 此后， “尊重和保障人权， 保护公民的人格尊严” ， 成为新增原则； 并增设 “执法监督” 一章。 参与立法的人大常委会委员们说， 如此大的修改， 在以往审议法律草案时并不多见。刑事司法政策从 “严打” 到 “宽严相济” 。 2004年12月 ，

16、 中央政法工作会议提出：“正确适用宽严相济的刑事政策， 对严重危害社会治安的犯罪活动严厉打击， 决不手软； 同时， 要坚持惩办与宽大相结合， 才能取得更好的法律和社会效果。 ” 2006年10月， 十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 指出， 要“实施宽严相济的刑事司法政策” 。宽严相济刑事政策包括刑事立法政策、 司法政策和行刑政策。 “宽严相济” 的提出是构建和谐社会的要求， 是对 “严打”刑事政策的反思， 是刑法机制改革的回应，也是刑事政策合理性的追求。“从逻辑和历史发展来看， 宽严相济刑事政策是惩办与宽大相结合刑事政策的延续与改革。 近年来刑事司法都是围绕宽严相济展开的， 而且它是今后司法改革的一个重要方面。 ” 李林说。改革完善刑事司法制度， 人权保障在司法领域积极推进死刑核准权统一收培养 全体国人学法、 懂 法、 守