中国汽车产业政策的演化

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1、中国汽车产业政策的演化中国汽车产业政策的演化： 从战略失误到编造神话从战略失误到编造神话 中国汽车工业 20 年之怪现状已经是有目共睹：受到长期保护和支持的重点企业沉溺于合资模式，不思进取；而自主开发的企业却得不到公正待遇。这样鲜明的对比不能不使人对 20 年来的汽车产业政策产生质疑：为什么一个重点产业政策实施下来的结果反而是使中国汽车工业丧失了自主开发能力？ 汽车产业政策为什么失败汽车产业政策为什么失败？ 由于汽车工业的重要性， 中国政府比对任何其他工业都更加在政策上关注这个工业。但是 20 年实践的事实证明，虽然汽车产业政策比对任何其他工业的政策都产生了更大的作用，但其结果却是失败的。失败

2、的根本标志就是多年的产业政策使中国汽车工业没有发展起来自主开发能力， 甚至连原有的开发能力也丧失了。导致这种后果的直接原因是：中国的汽车工业政策从来没有把培育自主产品开发能力作为重点，而是始终把主要的政策目标放在“产业集中度“和规模上。 这种思维定势可以概括为：汽车是一个规模经济效应非常明显的工业，一个轿车项目如果不一次达到年产 15 万辆甚或 30 万辆的规模就没有经济可行性， 而任何低于这种目标规模的轿车项目都是重复投资和重复建设， 是对国家资源的浪费；由于单个企业的规模越大越好，所以对于整个工业来说，少数大企业在总产量中所占的比例越高越好，即产业集中度越高越好。 从事后看，产生上述思维定

3、势与历史背景有关：在改革开放初期，中国汽车工业与世界发达国家汽车工业的巨大差距给中国政府和工业界以强大的冲击。 当时，世界主要的汽车企业都具有年产百万辆的规模。相比之下，中国的汽车企业规模小、技术水平低、专业化程度低(小而全)。这种差距所产生的冲击直接导致了“高起点、大批量、专业化“方针的，而在当时的条件下贯彻这个方针，就自然地倾向于依靠引进外国先进技术，从而逐渐导致合资模式的产生。思想认识上的局限性并不致命，问题是在计划体制的惯性下，一旦中国政府决定把汽车工业作为支柱产业，那么随之而来的就是采用行政手段来贯彻这些原则，而长期坚持行政手段则导致了结构性的僵化。 汽车工业第一次被中国政府明确为支

4、柱产业是 1986 年。1986 年 4 月公布的中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(19861990 年)提到：“把汽车制造业作为重要的支柱产业。按照高起点、大批量、专业化和联合发展的原则，以骨干企业为龙头，形成长春第一汽车制造厂、湖北第二汽车制造厂、济南重型汽车制造厂以及军工部门等汽车制造基地， 同时改建扩建一批技术比较先进的汽车零部件专业化生产企业。“ 从那以后，政府在政策上对轿车领域给予了特别的注意。1987 年 8 月，国务院会议明确建设一汽、二汽和上海 3 个轿车生产点。此后，进一步认定轿车生产应按“高起点、大批量、专业化“的原则，重点抓好零部件生产及相关工业，加速提高

5、国产化率。1988 年，国务院在关于严格控制轿车生产点的通知中明确轿车生产部局的“三大三小“战略，即国家只支持一汽、二汽和上汽 3个轿车生产基地(三大)和北京、天津、广州 3 个轿车生产点(三小)，而不再批准任何其他的生产点。惟一的例外是军工系统的奥拓和云雀。1989 年 3 月发布的产业政策要点把已经批准的轿车项目列为国家重点支持项目。此后，1990年国务院颁布90 年代国家产业政策和 1994 年颁布的汽车工业产业政策仍然沿着相同思路，严厉限制定点企业之外的进入者。当然，这些政策在现实中并没有得到百分之百的执行，因为行政审批制度总是具有人为的灵活性。 这种政策思维定势的形成还有其他客观因素

6、的影响。第一，在计划体制下，任何固定资产投资都涉及国家财政(这种状况只是从 1994 年实行分税制之后才有变化)，多个主体对生产同一种工业产品的投资所产生的“风险“总会造成国家财政的损失。第二，无论是 80 年代后半期还是 90 年代前半期，中国的经济绝大部分时间都处于通货膨胀的压力之下。 中央政府不得不进行总需求与总供给的宏观调控，而调控的重点则是限制投资。这些因素都促使政府严厉限制国家定点企业以外的企业进入轿车工业。 于是，以“高起点、大批量、专业化“为目标的汽车产业政策逐渐形成了两个互相联系的重点或原则：一个是以“规模“和“集中度“为原则，保护在位者，限制新进入者；另一个是通过合资引进产

7、品技术并进行相应的零部件国产化。回顾历史，强调技术引进和向外资开放代表了对工业发展的封闭模式的扬弃，具有进步意义，但这个进步却无法弥补汽车产业政策的致命缺陷：在限制进入和扼杀竞争的同时，国家却从来没有以自主开发为目标对企业的技术学过要求，甚至在引进外资和零部件国产化的运动中听任自主开发平台的丧失。 问题的根源在于以行政手段代替市场竞争。 所谓的“产业集中度“本来应该是一个企业层次上竞争的结果，却被用作事先在工业层次上追求的目标。在市场竞争中，企业的规模只能从小到大，却被产业政策当作企业出生的条件。在有关汽车工业的政策思维中，政策制定人似乎从来没有市场发育的概念，也没有竞争性企业成长的概念。公道

8、地说，1980 年代追求规模和产业集中度是受到日本模式影响的：日本通产省经常为了加强日本工业的国际竞争力而促成企业之间的合并，甚至限制国内企业之间的“过度“竞争。但是，且不说日本汽车工业的发展不是按照通产省的计划发展起来的，更重要的是，日本工业是出口导向型的，始终面临着激烈的国际竞争。而中国的汽车产业政策从来没有出口导向的目标，甚至是一直在依靠引进外国技术和合资来发展， 这就从根本上决定了中国汽车工业不可能是出口导向的。在这种条件下限制国内竞争，其结果就是使中国的汽车工业从来没有经历过真正的市场竞争，而成为垄断者的天堂。 不能说计划协调和重点支持对促进工业发展不重要， 也不能说合资生产和零部件

9、国产化没有对中国汽车工业的发展产生过积极作用， 但由于缺乏对自主开发的要求和市场竞争的压力，中国汽车工业就沿着有悖于政策初衷的轨道演进下去。在实施了长达几乎 20 年的汽车产业政策框架下，中国的汽车工业和相关行政部门似乎形成了一个僵化的既得利益集团。 对于企业决策者来说， 依赖外国产品技术和自主开发之间的最大区别在于风险程度不同、得到回报的时间长短不同、付出努力的艰辛程度不同；虽然后者比前者更符合企业的长远利益， 但国有企业的体制恰恰使其管理者倾向于追求没有风险、短期见效、容易成功的事情。对于政府部门的官员来说，实行计划分配和行政审批制度使他们握有对项目生杀予夺的权力， 可以为他们带来难以计量

10、的有形和无形的好处。 保护在位者和限制新进入者的垄断对在位企业和政府部门都带来好处，一个长期左右中国汽车产业政策的“社区“由此而生。 中国汽车市场的畸形需求结构强化了这种僵局。 中国汽车(轿车)市场长期以公务车为主，用公款买车对价格不敏感。当日本和欧洲的汽车消费至今都是以小排量的小型轿车为主时，中国作为一个低收入的发展中国家却以中高档车为主，而且对小型车采取歧视性的限制政策。 高额关税和进口配额维持了国内汽车市场的高价，对进入和竞争的限制使汽车工业的在位者居于垄断者的地位，这种地位甚至对企图进入中国市场的外国企业也有“政策优势“， 使受保护的企业能够躺在外国技术上坐享其成，“乐不思蜀“，哪怕只

11、不过是分了一小杯羹。 在产业集中度、规模效应和避免重复投资等等说辞下，汽车产业政策成为在位者保护自己既得利益的手段。由于没有把自主开发作为准入的根本原则，产业政策的实际效果变成保护落后者而封杀自主开发企业的进入， 无怪乎吉利和奇瑞都是曾经被限制进入轿车工业的企业。于是，产业政策变成了“劣币驱逐良币“的操作机制。与日韩两国的经验相比，中国汽车工业的发展过程中，既没有政府对企业自主开发的要求，也没有竞争性市场结构的形成。于是，对进入的限制变成了在位者的垄断， 因保护本国工业而形成的畸形市场结构变成了使垄断得以持续的条件，而垄断则使中国重点企业丧失了自主开发的动力，最终导致对外国产品技术难以摆脱的依

12、赖。 这种本来是由政策失败所导致的后果反而成了技术失败主义的源泉： 把由于没有进行自主开发而导致的能力不足归结为与外国的技术差距太大。 如前所述，中国加入 WTO 前后的市场裂变已经使旧秩序无法维持。但奇怪的是，尽管时代变了，事实也证明了简单的道理，但政策思维却与 20 年前基本一样。2003 年，国家有关部门又在酝酿新的汽车产业政策。据媒体报道，新汽车产业政策(征求意见稿)说：“鼓励骨干汽车企业组成战略联盟“、“鼓励以兼并重组等方式来提高市场集中度“、“力争在 2010 年大型汽车企业集团跨入世界 500 强之列“。显然，规模和产业集中度仍然是主要的政策目标。怪不得新的产业政策继续坚持以限制

13、新进入者为目的的投资项目审批制，并规定：“设立新的汽车、发动机企业，项目投资总额不得低于 15 亿元，注册资本不得低于 10亿元。“这个征求意见稿中惟一与以往不同之处是强调了自主开发和自主知识产权：“提高大型汽车企业产品自主研发能力，2010 年国内汽车企业拥有自主产权的产品达到销量的 50%。“为达到这个目标，“国家鼓励汽车生产企业建立产品研发机构“、“企业在自主开发产品的科研设施建设投资享受相关鼓励政策，可在所得税前列支“。但是，除了这一点优惠条件，汽车产业政策(征求意见稿)并没有说明如何提高大企业的自主开发能力， 特别是如何让这些企业愿意进行自主开发。 正如许多评论指出的那样，酝酿中的新

14、汽车产业政策仍然在保护三大集团。即使是第一次强调自主产品开发， 政策制订人也显然是把希望寄托在三大集团身上。 但是，在现在的条件下来推行思维陈旧的产业政策并不容易。要治理“散、乱、差“吗？在中国建立合资企业的跨国公司已经有十几个了，单就数量来说也明显违反了提高“产业集中度“的原则？要控制过热吗？这两年跨国公司纷纷在华扩大投资，仅在 2003 年内就有德国大众宣布未来 5 年内要在中国投资达 60亿欧元，使大众的产能到 2008 年达到 160 万辆；美国通用同样表示要竭尽所能地以最快和最有效的方式增加在中国的产能。 这样的产业政策惟一可能产生实际效果的地方，就是继续封杀其他中国企业进入汽车特别

15、是轿车工业。 政府决策者一定要认清，控制规模(即限制总量规模过大和单个企业的规模过小)不是问题的要害。中国汽车工业发展的要害是自主技术能力的成长。中国单个企业规模小的根本原因是缺乏技术能力，所以只能被“八国联军“所分割。而投资总量规模过大也与缺乏技术能力相关：在缺乏有竞争力的民族品牌的条件下，想趁市场火爆谋利的思维往往通过合资走捷径，所以导致多头引进和多头投资。 中国汽车工业一定会走上集中化的道路，但在这个格局形成之前，中国汽车工业必须经历激烈的市场竞争。市场竞争的基本规律之一是不确定性，即没有任何人-包括每个企业的管理者-能够事先知道谁能够生存下来、谁能够胜出。惟一能够确定的是，生存者一定是

16、发展组织能力的强者，而较强的组织能力只能从自主开发的过程中发展出来。正是因为如此，个别企业的生存不是我们关切的问题， 也不是中国政府可以在市场竞争的结果出来之前就决定的。 如果强行这样做，就是保护垄断、保护落后。 编造神话的动机是推卸责任编造神话的动机是推卸责任 为了推卸责任，中国汽车产业散布过几个著名神话，除了上面提到的规模神话和产业集中度外，还有另一个已经变成陈词滥调的重要神话：即进行自主产品开发必须以相当大的生产规模为前提条件。例如，某中国汽车企业的一位高层在接受记者采访时说：“一定程度也要有自己的独立发展。独立到什么程度要看市场。搞到 50 万辆，必然有开发能力。自己只有 10 万辆能力，就只配做小改进和国产化，根本开发不了新车型。“另一家中国汽车企业的领导人也是在接受记者采访时说：“汽车工业是一个规模化产业，只有到一定规模才能搞研发，做 8 万辆 10 万辆肯定和做 100 万辆是不一样的。现在国内企业之所以不能自主开发，关键还是一个规模问题，因为汽车工业需要一个规模来支撑。中国汽车工业的开发现在只是用吸收方式来