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1、第二篇 外国的金融风险案例案例2-1美国储贷协会的破产20世纪80年代中后期美国发生了继30年代以后又一次商业银 行储蓄机构破产的风潮，据美国立法机构统计，有问题的商业银 行从1981年的大约200家增加到1986年的超过1400家，商业银行倒 闭的数量从19501981年平均每年5家，1982年1992年平均 每年130家，1988年达到200家以上，储贷协会几乎全面破产。至 1995年末，花费了纳税人大约1400亿美元。据美国总会计署估算 ，这场危机的保救成本要超过5000亿美元。在这场危机中，各种 利益集团通过立法机关和政府胡整乱治，丑闻百出，在美国金融 发展史写上了不光彩的一页。一、案
2、例介绍 美国储贷协会建立于20世纪30年代，当时成立这个协会的目的是为 了鼓励美国的中产阶级进行自顾，所以全称是“扶助储贷协会”。为了规 范储贷协会的运作，国会创建了联邦住宅贷款银行委员会（FHLBB）， 而且建立了它的附属机构联邦储贷保险公司（FSLIC），为储贷协会的 存款保险。储贷协会吸收公众的短期储蓄存款、并且用这些所得存款向 当地的购房者提供20年和30年的抵押贷款，利率在抵押期内保持不变。 显然，如果储贷协会向储户支付的利率低于储贷协会发放的抵押贷 款的平均收益率，则储贷协会就有盈利，可以正常经营，反之，如果储 贷协会向储户支付的利率高于储货协会发放的抵押贷款的平均收益率， 则该机
3、构就会亏损。从30年代到60年代中期利率很低，而且稳定，长期 抵押贷款利率高于短期存款利率，即储贷协会的收益曲线总是向上倾斜 的。在稳定且低通货膨胀率的时期，储贷协会的经营是很简单的。局外 人嫉妒地拿储贷协会经理的“363”的经营方式（以3%的利率 借款，以6%的利率贷款，每天下午3点打高尔夫球）开玩笑。不幸的是 ，在70年代中期，利率开始上升。最初，这一上升是温和的递进的，所 以储货协会遇到的麻烦不大。但在70年代后期，不断上升的通货膨胀对 利率施加了向上的压力，并将利率提高到了储蓄机构可以向储户提供的 利率上限水平。为了防止严重的非中介化，立法机构授权储贷协会发行 货币市场单据，这一新工具
4、面值1万美元，并允许银行和储蓄机构参照6 个月国库券的标准来确定利率。 在80年代初，储蓄机构还被授权发行期限为两年半的浮息存 款证，发行这一工具是为了使其能够同期限为两年半的财政债券 进行竞争。这些法规的调整，使储贷协会解决了资金来源不足的 困难，但并没有解决他们的根本问题，即储贷协会的资产主要是 固定利率的抵押贷款，而且大部分是过去几年发放的，而且还要 持续多年，根据合同，储贷协会不能提高已发放固定利率抵押贷 款的利率。这样储贷协会要将其抵押贷款的平均收益率提高一个 百分点也需要多年时间。 因为老抵押贷款利率不能提高，抵押贷款平均收益率提高要 完全靠提高新的抵押贷款利率。而由于新的购房者对
5、抵押贷款利 率十分敏感，当抵押贷款利率提高时，他们延迟购买住宅，这一 现象又使储贷协会无法通过对新抵押贷款制定较高利率来迅速提 高他们的平均收益率。而且联帮法规要求储贷协会将其绝大部分 资金投放于住房固定利率抵押贷款上，而不能用于其它投资。所 以，到70年代末以后，储贷协会全部抵押贷款的平均收益低于新 的抵押贷款利率，储贷协会的全部资产收益率低于资金成本， 1981年差额为-0.8%，该行业1981年亏损60亿美元，1982年亏损 50亿美元，储贷协会的问题越来越严重。除了由于利率在1977年到1981年期间逐步上升而引起的短期 问题以外，储贷协会行业还面临由金融创新所引起的长期结构问 题。在
6、70年代末期，来自新生的货币市场互助基金的竞争的日益 加剧意味着储贷协会不得不向存款支付更多的利息，而别无选择 。金融创新还减少了储贷协会资产负债表的资产方，抵押贷款的 证券化引起养老基金和人寿保险公司大量增加了对这些抵押贷款 工具的需求，从而降低了抵押贷款利率。这些因素使顾客受益匪 浅，却降低了储贷协会的“利差”。这一现象标志着储贷协会行业 的萎缩，这不同于由利率上升而引起的短期危机。到1982年底， 大约有1/4或800家在70年代还在经营的储贷协会消失，其中一些 已经倒闭，而另外一些则并入了更强大的机构。估计数字表明， 储贷协会行业的净值从1979年的大约320亿美元，降低到1982年底
7、 的40亿美元。美国政府对储贷协会在80年代早期所遇到的财政困难采取了三方面 的对策。 1、放松管制。由于储贷协会在80年代初所遭受的第一次重创在本质上是 由于政府政策从一开始就禁锢储贷协会，而且60年代中期以后随着通货 膨胀的加剧这种禁锢逐步升级，所以，产生了强烈要求立法允许储贷协 会公平竞争的情绪。在1982年，国会通过了存款机构法案，该法案 通过授权储贷协会发行没有利率上限的贷币市场存款证来同货币市场互 助基金竞争，从而加速了对储贷协会管制的放松。此法案还授权储贷协 会向个人、企业和不动产部门提供贷款，从而扩大了它的业务领域。 有几个州的立法机关为了确保本州的储贷机构相对于联邦注册的储
8、贷协会不会处于不利地位，还极端地放松了本州注册储蓄协会的管制。 例如，在储贷协会亏损最严重的德克萨斯州，加利福尼亚州和佛罗里达 州，对储贷协会的管制几乎完全放开，这些机构被允许投资于垃圾债券 农场和处于萧条期的不动产业。长期以来，经济学家们都呼吁政府放松 金融管制，存款机构法案是在这一背景下出台的，而这一法案颁布 执行时，正值美国的绝大部分储贷协会从技术上说已经破产，因而储贷 协会都乐意借机冒险一搏。2、忍耐政策。立法机构不但没有关闭或兼并破产的储贷协会，反而 决定维持这些机构的经营，期盼通过放松管制使他们交上好运而 起死回生。这一政策被起了一个好听的名字“忍耐”。关闭或兼并 所有在1982年
9、或1983年从技术上讲已经破产的储贷协会会耗尽联 邦储贷保险公司（FSLIC）的全部保险基金，这就需要纳税人的 大力支持，同时引起关于立法机构和国会检查人进行竞争的尴尬 问题，所以政府倾向于让大部分破产的储贷协会继续经营。在 1983年到1989年这一关键时期中的每一年，都有超过400家破产的 储贷协会继续营业。 为了执行这一“忍耐”政策，立法机构首先解除了对储贷协会 行业会计准则的控制。尽管已经有了相当宽厚的会计准则，由于 该行业境况在70年代末的恶化，当局把资本标准资本与总资 产比率的最低要求从5%降低到1980年的4%，随后降低到 1983年3%。资本标准的降低，增加了道德风险问题。自有
10、资本已 经低到相当危险的境地，储贷协会有了冒更大风险的愿望，因为 即使投资失败它也不会有多大损失的。存款保险金的增加更加剧了这一道德风险。如果潜在的亏损全部由保 险公司承担，被保险者就没有任何意愿避免各种可能造成损失的事件，从 而加大这种事件发生的可能性。例如，一个人买了家庭财产被盗保险，那 么他就没有在家里安装昂贵报警系统的意愿，因此被盗保险反而增加了盗 窃案发生的可能性。一旦储户所在商业银行或储贷协会的破产被上了保险 ，那么，储户也就没有监视这一机构是否稳建经营的动力。而且在1980年 ，国会又提高了存款保险水平，每一储户的联邦存款保险金从4万美元提高 到10万美元，这等于为成千上万的储户
11、提供了这样一个信号：他们根本不 需要监视储贷协会的行为。而且存款保险金提高还触发了一个社会成本很 大、名为“代理存款”的金融创新的产生（所谓“代理存款”是假设美林公司 充当存款代理公司，它接受A公司的100万美元代理存款，并且将这100万 美元分成十分10万美元出售给（存到）为实现高速增长而乐于以较高利率 吸收资金的存款机构，如储贷协会或银行。 假若一家资不抵债的储贷协会B，在以前，它可能难以吸引资金，现 在它却可以通过高利率主动投标代理存款来吸纳美林公司出售的存款，从 而为它的高风险项目筹集到资金。这等于储贷协会B拿A公司的存款资金用 于高风险投资，希望获得高收益，以摆脱资不抵债的境地。但从
12、A公司的 利益角度看，储贷协会B所承担的风险与自己无关，因为存在储贷协会B的 存款都已经全额保险，相反，A公司可以获得较高利率）随着大量储贷协 会的财务状况在80年代初期的恶化，它们产生了为获取高收益而承受高风 险的动力。而且亏损最严重的储贷协会冒险的动力也最大，因为这种储贷 协会抱着“赢了算我的，输了算政府的”心态从事经营，显然，储贷协会破 产事件发生的可能性更大了。3、没有为储贷协会的监管者和FSLIC提供足够的资金支持。由于道德风险问题 ，里根政府和立法机构（FHLBB和FSLIC）没有主动地关闭破产的储贷协会 或至少对这些继续营业的破产机构的行为进行强有力的监管。相反，政府拒 绝了储贷
13、协会的检查人员提供更多资金的请求，耽误了对正在减少的FSLIC 保险基金的补充。至1986年，由于储贷协会的亏损不断增加威胁到了FSLIC 保险基金的破产，所以里根政府从国会请款150亿美元予以资助。1987年国 会通过银行业平等竞争法案，该法案要求FHLBB继续实行忍耐的政策 ，成百家破产的储贷协会被允许在以后的几年内继续营业，直到布什政府在 1989年初就任时，储贷协会危机才被公开。随后，立法机构为了关闭破产的 储贷协会和减少此类危机再次发生的可能性而迅速地立法。 在1989年3月，颁布了自30年代以来影响储蓄行业的综合性最强的法规 ，即金融机构改革、复兴和实施法案（FIRREA），该法案
14、废除了 FHLBB和FSLIC。财政部内的一个新机构，即储蓄机构监管委员会（OTS） 取代了FHLBB，联邦存款保险公司（FDIC）取代了联邦储贷保险公司（ FSLIC）的立法职能，创建了两个新的保险基金：针对商业银行的银行保险 基金（BIF）和针对储蓄机构的储贷协会保险基金（SAIF）。FIRREA还出 于管理和帮助破产的储蓄机构以及变现倒闭机构的资产的目的，创建了复兴 信贷公司（RTC）。到复兴信贷公司1995年末关闭时为止，它共处理了747 个破产和处于危机中的储贷协会，而且使其从破产的储蓄机构中接管过来的 资产4500亿美元的85%得到了恢复。国会没有将处理的成本置于预算之中， 而是创
15、建了复兴基金公司（RFC），通过发行债券来支付费用。为了新建存款保险基金，FIRREA大幅度提高了存款机构的 保险费，它还恢复了1982年存款机构法案所放松的一些管制 措施，他要求储蓄机构将其资产的至少70%用于抵押贷款和其他 与住宅相关的工具，并且将他们的不动产贷款限制在其资本的4倍 以内。储贷协会不再被允许购置垃圾债券，而且已持有的垃圾债 券必须在1994年前变现。核心资本比率从3%提高到8%，而且条 款规定储蓄机构也要遵守与商业银行相同的风险资本要求。陷入 危机的储蓄机构不再被允许吸收代理存款，利用合计手法来作弊 的渠道亦被堵截，加紧了对储货协会证券投资的限制。最后，立 法机构被授权命令
16、储货协会放弃某些冒险的经营。 (参见美劳斯德B托马斯货币银行与金融市场，中译本，机 械工业出版社，1999年)附：案例2-2，查尔斯凯亭和林肯储货协会丑闻与案例2-3，80年代中 后期至90年代初俄亥俄玛丽兰和罗德岛三个州的银行恐谎案例。案例2-2查尔斯凯亭和林肯储贷协会丑闻查尔斯凯亭和林肯储贷协会丑闻生动揭示了储贷危机根源 。正如联邦住宅贷款银行委员会前主席埃德温格雷所说：“我只 能说，这是一个难以置信的腐败的记事。” 查尔斯凯亭在1984年初获准收购加利福尼亚伊万地区的林 肯储代协会，尽管仅在4年半以前他曾被证券交易委员会指控有欺 诈行为。凯亭的美国大陆建筑公司计划在亚利桑那大规模开发房 地产，而储贷协会是一个金矿：在当时放松监管的环境下，控制 这家储贷协会，使他的公司轻而易举地获得贷款，并不受外面的 银行家的审查。在获得控制权的那些日子里，凯亭将林肯储贷协 会的保守的贷款员和内部审计员解职，尽管他曾向监管机构保证 他会让他们继续留任。林肯储贷协会于是一头扎进了高风险的投 资，包括货币期货、垃圾债券、普通股票、旅
