紧急情况下对旅游消费者的国际法保护

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1、 紧急情况下对旅游消费者的国际法保护 根据世界旅游组织（United Nations Organization，UN Highlights） 这一重要文件，世界旅游业在过去 60 年不断扩张并呈现多元化趋势， 且已成为世界上最大和增长最快的经济部门。该重要文件还显示， 世界旅游客流量一直持续不断增长：从 1950 年的 250 万人次，到 1980 年的 2 770 万人次，再到 1995 年的 5 280 万人次和 2011 年的 9 830 万人次1。根据迈向 2030 年的旅游业（Tourism Toiddot;23 菲警劫持香港游客、222 新西兰克莱斯特彻奇地震和日本核电站泄 露。鉴

2、于旅游的主要目的是满足人们的休闲娱乐，而旅游安全是决 定能否实现此目的的关键因素，因此，切实保护好国际旅游消费者 在紧急情况下的人身安全成为重中之重。目前，关于旅游消费者保 护的国际性和区域性的法律规则或者软法为数不少，但是涉及对旅 游消费者的人身安全保护，尤其是在紧急情况下对旅游消费者进行 保护的国际法律规则非常少，因而很有必要对此问题进行探讨。1 国际旅游消费者和紧急情况的定义1.1 国际旅游消费者的界定虽然许多国家和国际组织已对国际旅游消费者作出了界定， 但遗憾的是，目前还没有对国际旅游消费者的定义形成一致意见。 根据世界旅游组织给出的定义，国际旅游消费者是指访问者或旅游 消费者停留时间

3、超过 24 小时（过夜停留），并且在旅游目的地国停 留的时间不超过 1 年。其中，旅游目的可以是商务、休闲或者其他 私人目的，但不在旅游目的国进行工作3。该定义主要对旅游时间 和旅游目的进行了规制，要求国际旅游消费者在旅游目的地国的停 留时间超过 24 小时但又不超过 1 年，并排除了在旅游目的地国工作 的旅游目的。关于国际旅游消费者保护合作公约（草案）（Draft Convention on Co-operation in Respect of theProtection of Tourists and Visitors Abroad）中国际旅游消费者和访问者是指任何居住在缔约国 的人，到外

4、国进行旅游活动，或者到与旅游消费者的惯常居所地国 不同的国家去旅游，包括休闲娱乐、开展业务、参加会议、进行宗 教或教育活动，或者其他活动，而不是在旅游目的地国工作。旅游 消费者在旅游目的地国被视为消费者，包括 1 日旅游消费者或者短 途旅游消费者，或者过夜旅游消费者以及所有非永久居住的外国学 生，无论其在目的地国居住时间的长短。旅游消费者也指世界旅游组织所界定的暂时逗留在经常居住地外的人。该公约草案也是从旅 游目的和旅游时间上予以界定。该定义也同样排除以在旅游目的地 国工作为目的的旅游。值得注意的是，该定义在旅游时间上规定得 更为宽松，既包括 1 日或过夜旅游，也包括不限制时间的旅游，但 主要

5、针对在旅游目的地国非永久居住的留学生。旅游消费者和旅游服务提供者保护公约（草案三 ） （Draft Convention on the Protection ofTourists and Tourism Service Providers（the ThirdVersion）（以下简称草案三）对旅游消费者 的定义是，使用或者同意使用旅游服务的人或者任何旅游服务的受 益者或者受让人。该定义较为简洁，是从旅游消费服务的角度进行 界定。海牙旅游宣言对旅游消费者的界定是，拟前往或前往一 个与其居住国不同的国家；旅行的主要目的是访问或逗留，时间不 超过 3 个月，除非超过 3 个月的逗留经过允许或得到延期

6、；在所访 问的国家中，不从事任何有薪的活动，无论是否是受命从事这种活 动；在访问或逗留期满后应离开访问的国家，返回居住国或前往另 一个国家。相比而言，该宣言对旅游目的地、旅游时间以及旅游活 动都进行了相对较为严格的限制。俄罗斯境内旅游业务原则联邦法（1996）中的旅游消费 者是指，游览其临时居住的国家（地方）的公民，其目的包括身体 保健、增长见闻、公务出差、体育运动和宗教活动，并在临时居留 的国家（地方）不从事任何收取报酬的活动，期间为连续 24 小时以 上至 6 个月或不少于 1 个晚上。该国也是主要从旅游目的和旅游时 间这两个方面对旅游消费者进行界定的。参考上述对旅游消费者的定义，笔者认为

7、，可以从旅游目的 和旅游时间简单归纳出旅游消费者的定义：到经常居住地以外的旅 游目的地国进行旅游活动，停留的时间为连续 24 小时以上但不超过 1 年的人，且旅游的目的包括商务、休闲或者其他私人目的，但不 包括进行工作。1.2 紧急情况的界定关于紧急情况下对国际旅游消费者的保护中紧急情况范围如 何界定的问题，大部分相关的国际准则、规则和公约只是有所涉及， 并没有作出具体的规定。2005 年 11 月 28 日至 12 月 2 日，在塞内加尔首都达喀尔召开的第 16 届世界旅游组织大会上发布的旅游咨 询指南规定，紧急情形包括以下几类：政治方面的，如政治动乱； 社会方面的，如犯罪活动；与恐怖主义相

8、关的；环境方面的，如自 然灾害；工业方面的，如化学原料或者核电站泄露；与健康相关的， 如传染病；与交通运输相关方面的。1999 年 10 月 1 日，在智利圣地亚哥的世界旅游组织第 13 届大会上通过的全球旅游伦理规范没有对紧急情况予以界定， 但提到了对旅游消费者攻击、侵犯、绑架或威胁而带来的紧急救助 义务。1989 年 4 月 14 日，在荷兰海牙召开的各国议会旅游大会上 通过的海牙旅游宣言只提到将恐怖活动作为紧急情形，反对旅 游活动中出现的恐怖主义行动。世界旅游组织起草的草案三中对紧 急情况却使用不可抗力（force majeure）一词，给出的定义是：超出 接待国或目的地国（the ho

9、st country）所能控制的、不同寻常的、难 以预见的异常情况，且即使尽了一切合理注意义务（due care），其 后果仍不能预见、阻止或避免的情形，因而需要进行大规模的救助。 虽然世界旅游组织意图将用不可抗力来指代紧急情况，但是殊不知， 二者之间存在巨大的差异，且遭到了法国的强烈反对4。依法国法 律，不可抗力指的是超出目的地国控制力的情形，是免责的事由。 具体来讲，不可抗力的使用意味着目的地国在难以预见的情形下是 免责的。紧急情况是为使目的地国承担协助或救助的义务。所以， 使用不可抗力一词将会为目的地国在发生紧急情况时逃避救助义务 提供极好的借口。但这是与草案三的目的相违背的，因为草案三

10、意 在明确紧急情况下旅游目的地国的责任。显然，草案三将作为免责 事由的不可抗力的概念与对旅游消费者承担保护义务的紧急情况的 概念相混淆了。为了避免混淆，本文将该草案中的 force majeure 翻 译为紧急情况。因此，根据上述对紧急情况内涵的讨论，笔者认为紧急情况 的定义概括为：在旅游活动中所出现的不同寻常、难以预见、难以 控制的异常情况，且即使旅游服务提供者和旅游目的地国尽了一切 合理注意义务其后果仍不能预见、阻止或避免的情形，例如自然灾 害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，因而需要进行大规 模的救助。2 紧急情况下国际旅游消费者保护的国内法及国际规制2.1 紧急情况下国际旅游消费

11、者保护的国内法规定目前，许多国家都对旅游业进行了专门的立法，包括像美国、 英国这样的判例法国家，一些国家甚至已形成较为完善的旅游法律 体系。然而，紧急情况下国际旅游消费者保护问题却没有引起立法 者们足够的重视，大部分国家对此问题的规定尚付阙如。被称为日本旅游政策的宪法的旅游基本法（1963）在第 3 章第 9 条对保护旅游消费者人身安全问题予以规定，其中要求国 家采取必要的措施以防止旅游事故的发生5。但是该条款只是对国 际旅游消费者人身保护作出指导性、原则性的规定，并没有涉及旅 游目的地国在紧急情况下对国际旅游消费者的具体救助义务。日本 于 1983 年颁布的标准旅行业约款在第 6 章列举了

12、7 种旅游活动 中出现的紧急情况，包括以下几个方面：天灾、战乱、暴动；运输、 食宿方面的事故、火灾；日本或外国官方的命令、外国的出入境规 定及传染病的隔离；自由行动中的事故；食物中毒；窃灾；运输方 面的迟延及不通畅。但是，该法律将这 7 种紧急情况作为旅行社的 免责事由，而没有规定旅游目的地国以及旅行社在紧急情况下对国 际旅游消费者的紧急救助义务。可见，日本虽然已制定了旅游基本 法且形成了较为完善的旅游立法体系，但是对紧急情况下国际旅游 消费者保护问题尚未加以规制。英国包价旅游法规（1992）第 15 条第 2 款规定了旅游活 动中出现的不可抗力是合同另一方免责的事由。其中，不可抗力指 的是异

13、常的不可预见、不可控的情况出现，即使事前进行完全考虑， 该情况后果的发生也是不可避免的；即使事前完全考虑，事情的发 生仍是合同另一方与服务提供者不能预见的。6但是，第 7 款要求合同的另一方在这些免责的情况下也必须 给予困难中的国际旅游消费者及时的帮助，这在一定程度上明确了 对国际旅游消费者的保护义务。然而，由于该法规已经明确规定不 可抗力的情形是免责事由，这会使第 7 条预期的法律效果大打折扣。俄罗斯境内旅游业务原则联邦法（1996）第 3 章第 6 条 规定，国际旅游消费者有获得紧急医疗救助和要求旅游目的地国权 力机关协助其获得法律和其他形式的紧急援助的权利。此外，该法 第 7 章专门规定

14、了在紧急情况下对国际旅游消费者的保护义务。其 中，第 15 条规定，由俄罗斯联邦立法规定的专业部门向在俄罗斯境 内遭遇灾难的国际旅游消费者提供救助。第 16 条规定，发生意外事 件时国家采取措施以保护境外俄罗斯旅游消费者的利益，包括将其接送回国。该旅游法规是对紧急情况下国际旅游消费者保护问题规 定较为全面的国家法规，为其他国家和国际组织完善对此问题的法 律规定提供了良好的范本。总之，也正是由于国内法对紧急情况下国际旅游消费者规定 存在较大的空白，使得在国际法层面上对紧急情况下国际旅游消费 者保护问题进行规制成为当务之急。2.2 对紧急情况下国际旅游消费者保护的国际规制2.2.1 现有国际公约、

15、协定对紧急情况下国际旅游消费者保护 的规定旅游业历史悠久，对国际旅游消费者的国际性和区域性保护 主要是由协定、准则等软法和法律组成的较为成熟的法律体系，如 欧盟一揽子旅游指令（90/314 号指令）、全球旅游伦理规范 、马尼拉世界旅游宣言、阿卡普尔科文件、旅游权利法 案和旅游消费者守则、海牙旅游宣言。但是，这些国际法规、 软法多数涉及的是旅游、旅游业的可持续性等问题，对于紧急情况 下国际旅游消费者的问题则多为原则性的规定。例如，欧盟的一 揽子旅游指令对紧急情况下国际旅游消费者的保护义务有所涉及， 其第 4 条第 1 款第 2 项中规定组织者和/或零售商应确保处在困难情 况下的国际旅游消费者能够

16、与其或者当地代表人或当地代理人取得 联系；此外，第 5 条明确要求组织者和/或零售商应当向遇到困难的 国际旅游消费者提供及时的帮助，但是尚未作出具体性规定。全 球旅游伦理规范仅在第 1 条提到了政府机构应促进国际旅游消费 者对信息、预防、安全、保险、援助等特定工具的利用，并且禁止 任何对国际旅游消费者或旅游从业人员的攻击、侵犯、绑架或威胁。 海牙旅游宣言只在原则 7 和原则 8 中规定，在旅游过程中出 现恐怖主义活动时，旅游目的地国不仅应为遭受严重损害的国际旅 游消费者提供有效的法律补偿，还应立即对恐怖主义活动实施者进 行追查和惩罚。从现有国际公约、规范、准则的规定来看，在国际 公约层面对国际旅游消费者在紧急情况下的保护问题并没有得到高 度重视，甚至可以说存在法律空白。2.2.2 国际公约草案对紧急情况下国际旅游消费者保护的规定在世界旅游活动中紧急情况频发和国际旅游消费者遭受重大 伤亡的背景下，近两年兴起了关于紧急情况下国际旅游消费者保护的国际公约草案的制定活动。目前