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1、 我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究_交 通运输论文 交通运输论文 摘要：传统的单纯依靠财政资金、交通规费和信贷资金的筹资模式 已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设，必须不断拓展筹资渠道 ，积极吸引社会资金的参与。在目前的条件下，公路经营权转让是吸引 社会资金参与交通建设最为方便可行的途径，也是基础设施领域中相对 成熟的方式。对我国近年来在公路经营权转让中存在的主要问题进行了 简要分析，并就如何进一步推动我国的公路经营权转让工作提出了若干 对策建议。 关键词：公路经营权转让；问题分析；对策建议 1 公路经营权转让问题的提出 “八五”期间，随着国家“收费还贷”政策的出台，随着一批高
2、等级收 费公路的出现，收费公路在一定期限内的经营权也随之形成。在这一时 期，公路的建设规模迅速扩大，资金缺口与筹资压力与日俱增。经营性 公路通过收费，虽然可能逐步收回投资，且部分项目还有望取得合理回 报，但收回投资需要较长的时间，在一定的期限内建设资金仍然沉淀在 项目之中，无法快速循环再用于新的建设。这样，一方面用于公路建设 （包括用于经营性公路）的资金不断地大量沉淀，另一方面筹资的压力 又在日益加大。如何盘活不断沉淀下来的资金，缓解筹资压力，加快交 通基础设施的建设步伐，就成为一个重要的课题。交通系统根据经营性 公路有收费机制，有可能收回投资并取得合理回报，对社会资金有一定 吸引力的实际，借
3、鉴国外公路经营权转让的成功经验，提出了经营权转 让的思路，并逐步开始了经营权转让的探索与尝试。通过近十年的实践 ，在全国已成功地进行了一批公路项目的经营权转让，有效地盘活了一 批公路资产，加快了公路建设的资金循环。由此，公路的经营权转让逐 步得到了有关部门的重视，相关的政策规定也开始陆续出台。 2 公路经营权转让的可行性 21 有收费补偿机制 收费公路有收费机制，如果收费标准、收费期限制定得恰当，交通量有 一定的保障，则大多数收费公路都能收回投资，并取得合理回报。 这是收费公路能够进行经营权转让的经济基础。 22 有法可依 公路法第六章“收费公路”中对公路经营权转让已有原则的规定； 交通部也出
4、台了相应的法规，专门对公路经营权及其转让行为作了明确 界定，并制定了具体管理办法，这为公路经营权转让提供了法律依据。 23 收益能稳定增长的项目对稳健型投资者有较大的吸引力 收费公路建成后，经过几年的运营，交通量及其增长趋势就会较为稳定 ，在收费标准和收费期限确定后，项目的投资回报就能被较为准确地测 定，在这种情况下转让经营权就能最大限度地降低投资风险。因此，收 费公路中一些收益能稳定增长的项目就对国内外稳健型的投资者有较大 的吸引力。尤其在经历了亚洲金融风暴、美国纳斯达克暴跌、新经济中 一些神话的破灭后，人们对公路项目的价值又予以了重新认识。随着中 国经济今后进一步持续稳定的增长及中国即将加
5、入 T，都会为公路项目效益的稳定增长提供更为坚实的基础，也将为经营权的转让创造良好 的外部环境。 24 有成功案例可供借鉴参考 国外早就有公路经营权转让的成功案例，国内各省市近年也进行了不少 成功的尝试。既有较大规模的国道高速公路，也有许多省道项目；既有 经营权的整体出让，也有部分经营权的转让，这些案例都为今后的操作提供了可供 借鉴的经验。 3 公路经营权转让工作中存在的主要问题 我国公路经营权的转让工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的 案例。交通部规划研究院曾对利用公路经营权转让方式引进外资的情况 作过调查，调查结果显示全国较早地完成公路经营权向外商转让的项目 已超过 10 个，其中较
6、典型的如东济南青岛高速公路、陕西西安临潼高 速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五” 、 “九五”期间也对 公路经营权的转让工作进行了积极的探索，至“九五”期末，已有 8 条 省道或特大桥进行了经营权的转让，在筹措到建设资金，盘活公路存量 资产的同时，也拓宽了筹资渠道，加快了资金周转，促进了交通建设事 业的发展。但就总体而言，我国公路经营权的转让工作仍处于探索和起 步阶段，还存在着较多的问题，这主要有如下表现。 31 政府有关部门认识不一 对推进经营权转让较为谨慎 国家“收费还贷”政策的出台，有效地调动了多方筹资建路的积极性， 大大加快了我国公路建设的步伐。但各地在执行国家收费还贷的政策时
7、 ，也出现了一些偏差，致使部分地区收费公路项目过多过滥，甚至出现 了“关卡林立”和“行路难”的情况，严重损害了这些地区的社会形象 与投资环境。对此，国家多次明令清理整顿。各地政府积极贯彻国家的 有关精神，合并了一些过密的站点，撤消了一些已还清贷款的项目。鉴 于此，政府有关部门也希望今后的收费公路一旦还清了贷款都能迅速撤 消。但是收费公路的经营权如果转让，在经营期内就不能撤消。在这种 情况下，推进经营权的转让，是否会造成收费站点过多，不易控制？政 府有关部门对此心存疑虑，对推进公路项目的经营权转让就十分谨慎， 在无形中已影响了这项工作的开展。 32 多头审批 程序不规范 标准不统一 符合条件的公
8、路项目，其转让审批程序通常包括多个环节。一般为先市以上交通主管部门 牵头，根据转让意向报省级政府及国资局评估立项 ，立项批准后，进行资产评估，资产评估的结果再报国资局认可批准， 然后作为转让谈判的底线或作价依据。当转让 方案经协商谈判商定后，再报省级政府审批。由于公路项目投资规模普 遍较大，多属于限上项目，且可能涉及外资。因此，审批时，除交通部 门外还涉及计委、外经贸、经贸委、工商等多家部门，环节较多、时间 较长，这些都在一定程序上影响了这项工作的开展。如果是国道项目或 含有中央投资的项目还需报交通部审批，时间更长。加之在立项审批的 过程中，在审批的多个环节中，尚存在着程序不规范、标准不一致的
9、现 象。如公路法规定国道收费权转让应报交通部审批，国道以外的收 费权转让报省、自治区、直辖市政府审批，而交通部 1996 年 9 号令中规 定凡含有中央车购附加费或中央财政性资金的公路也需报交通部审批。这些不一致的现象也同样影响着经营权转让工作的开展。 33 相关政策缺乏连续性和稳定性 在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资，筹集资金的 需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化 等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。如浙江省部分地市 在“九五”中期进行公路经营权转让时，由于正值利率高峰，加之急需 资金，故地方政府曾向受让方承诺了较高的固定回报。但随着国
10、家“不 容许固定回报政策”的出台，原先的承诺到兑现时就遇到了困难。尤其 是其中若干项目本身效益较为一般，运营过程中也难以支付过高的固定 回报。不得已上述项目的地方政府提出了将固定回报变更为按股分红的 建议。但前后两者差距过大，受让方无法接受，进而要求退出，客观上 已影响了项目的正常运营。 34 部分地区公路项目的投资环境有待改善 在部分地区，政府对待公路项目的经营权转让存在着短期行为。在融资 形势较紧，急需引资时，尚较注意投资环境的改善与维护，一旦融资环 境相对宽松，对资金的需求不十分紧迫时，就不太重视投资环境的改善 与维护，原先承诺的优惠政策开始打折，一些损害业主利益的事件也会 不时发生。如
11、市县政府系统的车辆办免费证，公交车不收费，附近村民 办月票，对当地车辆逃费不敢采取有力措施等。这些现象都不同程度地 损害了当地公路建设的投资环境。 35 交通发展规划缺乏前瞻性 竞争性项目的推出过于随意且缺少与 经营权受让方的沟通经营性公路的投资回报在相当程度上受到经营期内竞争性项目的影响。政府在制定交通发展规划时，应科学地预测未来较长时期内社会经济发 展的需要，合理地安排竞争性项目；政府在吸引社会资金进入时，应将 规划中今后的竞争性项目及其影响考虑在内，并做好与社会投资者的沟 通工作。在我国的公路经营权转让中，由于部分地区的交通发展规划滞 后于当地社会经济发展的步伐，以致于规划经常调整，竞争
12、性项目不时 “意外”出现，加之在这一过程中缺乏与社会投资者的沟通，使得社会 资金进入后有受骗的感觉，既影响了政府的信誉，也为经营权转让后项 目良好的合作运营留下了隐患。 36 交通系统的体制改革滞后 经营权转让后项目业主与原收费 养 护单位的关系有待理顺 在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿 、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本 、提高效率”的要求相冲突。在我国目前已完成的公路经营权转让项目 中，收费与养护基本上仍沿袭着过去的事业体制，大多数项目业主无权 参与收费站的管理，无权选择养护单位。这既有交通系统体制改革滞后 ，收费、养护体内循环，自
13、我封闭，迟迟未走向市场的影响，又与经营 权转让时没有明确双方的权利、义务，没有理顺委托代理关系等有关， 需要引起足够的重视。 37 经营权转让后 项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决 近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标 识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开 支，提高经济效益。由于在上述项目的经营权转让时尚未预见到新近较 高的行业管理标准，在确定转让价时未剔除有关费用。因此，该项新增 的费用由谁承担就成了矛盾的焦点，如不妥善处理，也将影响项目的正 常运营。 38 部分项目成本过高
14、投资效益不佳 建设成本是影响投资回报的一个重要因素。在我国公路的投资建设体制 中，由于尚未真正实施项目法人制和资本金制，筹资、建设与营运相互 脱节，投资 主体不参与项目决策，无法在项目前期对成本进行有效控制；建设单位 不负责资金的筹措且缺乏成本控制的利益机制。因此，在项目前期，高 估造价，高报概算，在建设过程中虚报造价、随意搭车、乱摊成本等现 象不时可见，人为地加大了部分项目的建设成本，影响了项目的投资回 报，最终也降低了这些项目对社会资金的吸引力。 39 部分项目风险无法锁定 使社会资金望而却步 社会资金受让公路项目的经营权，并未指望获取暴利，而是着眼于稳定 的收益。因此，社会资金在某种程序
15、上要求锁定公路项目的投资风险也 在情理之中。这突出地体现在社会资金在无法判断风险时转而要求获取 固定回报。故当国家明令禁止固定回报的做法后，如何在一定程度上锁 定风险，就成为吸引社会资金的一个重要因素。公路项目的投资风险最 主要在于未来交通量预测的准确性上。由于交通量的预测是一项专门的 技术，涉及的因素多，工作难度大，因此，社会资金很难靠自身的力量 或者委托中间力量去对公路项目未来的交通量作出较为准确的预测。他 们一般只能依靠项目可行性报告中的预测交通量去对项目投资回报与风 险作出判断。但是，我国的项目可行性报告有许多是“可批性报告” ， 是为了通过项目审批而编制的，其中的交通量预测也带有相当
16、的指向性 。依据这样的交通量预测而进行的项目资产评估，确定的项目投资回报 、项目经营期、项目转让价等也都不可避免会和今后的实际产生较大的 误差，给项目投资留下较大的风险。这一预测误差产生的风险若不能控 制在一定的范围，必然会使社会资金瞻前顾后，影响社会资金的投资热 情。 310 部分项目的收费年限 评估资产等基本要素尚未确定 使这些 项目缺乏经营权转让的基本条件 出让公路的经营权，出让方首先需要确定一个出让价与出让期限的底限 ，这需要以公路原有的经营期和评估资产为基础。但目前我国许多收费 公路尚未明确具体的收费年限，也未进行过资产评估。而且，收费公路 的资产评估需要以确定收费年限（主要指采用收益现值法时）为其前提 条件之一，确定收费年限又需要以资产评估的结果为依据。收费期限的 确定与资产评估两者互为前提，在两者都未确定的情况下，具体如何操 作有一定的难度，也有相当的工作量。况 且，按交通部 1999 年 9 号令中规定转让公路项目的收费权，应坚持以投 资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限
