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1、 电力公司财务监管存在的问题与对策 关键词：电力公司；财务监管；财务能力分析 我国政府于 2002 年颁布了新的“电力体制改革方案”，其把原来的 国家电力公司拆分为国家电公司、南方电公司、五大发电集团，并 成立独立电力监管机构-国家电力监管委员会。从改革方案的要求看， 我国电力体制改革是顺应世界电力工业改革潮流的。但在电力监管 实践方面，我国对电力行业的监管职权分散于政府多个部门，形成 了“多头管理”局面，对电力行业的监管仍带有浓厚的行政色彩。 那么在市场中处于垄断地位的电企业则有可能利用其垄断地位影响 市场竞争的公平性，进而造成整个社会福利的损失，这就在客观上 产生了监管需求。电力监管的目的
2、主要是保证电力市场安全运行， 促进市场主体之间的有效竞争和保证市场主体之间的相对公平。 1 电力财务监管的依据与内容 电力行业是一个生产社会化程度高且关系到国计民生的行业，各国 政府普遍对这一行业采取程度不同的规制政策。电力财务监管是指 电力监管机构为实现其特定目标，依据有关法律、法规，运用相关 方法，遵循法定程序，对监管对象的财务活动进行规范和限制的行 为。作为电力监管的一部分，电力财务监管的主体、监管对象、监 管目的与电力监管一致，但在具体的监管依据、监管内容、监管手 段上体现出一定的财务特性。 1.1 电力财务监管的依据 电力财务监管的依据可分为理论依据和法规依据。监管的理论依据 主要包
3、括管制经济学、财务学、会计学、审计学等，这些理论从不 同角度对电力财务监管提供了监管的理论支撑;监管的法律依据是指 适用电力监管所有方面的各项法律法规;专业法律依据是指主要适用 电力财务监管的各项法律法规。从我国目前的情况看，一般法律依 据包括电力法、电力监管条例及配套规章、国务院等机构 的相关规定，如“电力体制改革方案”、“三定方案”、“电价改 革方案”等。 1.2 电力财务监管的内容 电力财务监管的内容是由电力监管目标和监管内容决定的，由于电 力行业竞争与垄断并存也决定了电力财务监管对处于不同环节中的 监管对象具有不同的监管内容。 1.2.1 发电企业 对发电企业的财务监管内容包括:对市场
4、准入财务能力的静态和动态 监管，对发电成本的监管，对有可能影响发电市场份额的投资、融 资、并购、资产出售、租赁、股权变更等财务行为的监管，以维持 发电市场的有效竞争，对会计核算的监管等。1.2.2 输配电企业 对输配电企业财务监管的重点是成本监管，包括界定输、配电、辅 助服务的成本范围和制定成本归集、分配方法，确定输、配电和辅 助服务的准许成本。此外，还包括对市场准入财务能力的静态和动 态监管，对电新增投资是否符合国家电力发展规划的监管，对会计 核算的监管等。 1.2.3 电力交易环节 电力交易环节主要是指发电企业和电企业之间交易。电力交易中， 电由于它的垄断地位，明显属于交易中的强势方，因此
5、，对电力交 易环节监管的重点是电费的结算和支付情况。此外，也包括对电力 运营机构获取辅助服务的方式和费用管理情况进行监管。 2 电力财务监管手段和程序 根据监管目的和内容，电力财务监管通常采用的监管手段包括：针 对不同环节的监管对象在财务行为、财务能力、会计核算行为、市 场行为等方面制定标准或准则，开展定期或不定期的检查、审计， 在相关监管条款中制定与财务相关的处罚条款等。在监管程序上， 由于监管对象不同、具体监管目的不同而有不同的监管程序。一般 的监管程序是从非现场监管开始，根据监管对象报来的各种生产和 财务信息进行分析评估，从中发现已经存在和潜在的问题，然后就 发现的问题有针对性地进行现场
6、检查，根据检查的结果，写出监管 报告。 3 完善我国电力财务监管的建议 3.1 确保电力财务监管的独立性 一个国家的电力监管职权的配置是与其所在国的国家结构形式密切 相关的。由于电力监管是政府的一项微观监管职能，其所依托的是 以法律形式赋予的权力和相应的监管机构。我国电力体制改革的一 个重要目标就是将政府对电力行业的宏观调控职能与经济监管职能 相分离，即经济管理职能由政府有关经济管理部门承担，电力监管 机构专司监管职能。要做到这一点，电力监管机构就应具有事前监 管职能，具体到电力财务监管方面，就应该将与定价相关的成本审 核权、电力投资审核权赋予电力监管机构，这也符合国际惯例。同 时，还应该给电
7、力监管机构授予的职权包括:制定电力监管会计制度， 根据需要对监管对象进行特殊审计，以及发现违反财务监管规则时 进行行政处罚权等权力。 3.2 明确电力财务监管职责 监管的重要特征是具有合法的监管职责，其有三层含义：一是要根 据行政组织法的程序产生监管机构。二是要根据行政监管的合理性 原则，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏合理性的监管制度给以废除，同时保留和完善 合理的监管制度。三是通过制订行政程序法或专门的行政许可法， 建立政府监管的合理程序和监管者的监管结构。我国政府应当根据 电力监管的任务赋予其相应的财务监管职权和行政执行力，制定相 应的工作制度和方式
8、，并通过颁发法规性文件来明确。促进电监会 实现其监管目的，使财务监管工作规范化、法制化，避免随意性， 提高监管效率。 3.3 建立财务能力分析指标体系 电力行业是资本密集型企业，资金来源看，资本投入量大，但股权 投资水平相对较低，因此，其负债水平高于一般制造业;从资产结构 看，资产的专用性强，与之相对应的是资产流动性较低;从资本运作 看，现金流入和流出量都较大，单一企业往往需要贮备一定数额的 现金，以备资金周转用。如果企业成为某一集团的成员，则通过现 金集中运作可以降低资金成本、还可获取资本运作收益。根据这些 特点，分析电力企业的财务能力时应特别重视财务质量，从资产质 量、资本结构质量、利润质
9、量、现金流量质量等方面进行分析，建 立一套标准的财务评价指标体系。同时，为了提高财务能力评估的 效率，应该对电力企业按照容量等关键指标对电力企业进行分类， 对每一类企业的财务指标树立标杆，以评估各企业在同类企业中的 相对水平。对电力企业财务能力分析，还要根据电力企业发生的重 大财务行为对财务能力的影响进行动态分析。其中对于发电企业， 一方面要控制单一发电企业在同一电力市场上的装机容量占总容量 的比例，防止发电公司通过投资、并购等方式直接或间接改变市场 份额而形成市场力；另一方面要分析这些财务行为在哪些方面对财 务能力带来了影响。对于输配电企业，则主要是对企业的经营实力、 财务实力进行监管，以掌
10、握其是否维持了提供优质电力服务所应该 具备的稳定、良好的财务状况。因此，应特别重视两个方面的监管： 第一，对电企业重大的负债筹资行为进行风险评估，分析其对资本 结构和未来融资空间的影响，通过了解融入资金未来现金流量情况 及融资成本率，判定可能存在的偿债风险等；第二，在利润分配制 度上对电企业进行监督，与电力服务质量标准相结合，要求电企业 在利润分配上保证有一定比例用于电的维护与继续开发，防止电企 业因获取短期利益冲动影响电的长期安全发展。 3.4 开展电力监管会计制度研究 为满足电力监管的需要，规范电力企业的会计核算，应该建立专门 的电业会计制度，对会计信息的形成和披露进行规范，这似乎也成 为
11、了国际惯例。我国电监会已经制定了输配电成本核算办法，但还 不能全面满足监管的需要。为此我们要积极开展电力监管会计制度研究，对影响电价的电力设备价值、运行成本和资本成本按照监管 需要进行核算。具体包括:(1)强调对监管资产和特许经营项目进行独 立核算，如分输电线路设立会计账户，核算账面原值、运行成本、 维护成本等。(2)对电力设备的进入和退出进行严格监管。首先，应 该对监管资产的入账价值进行严格的规定，如规定电力设备采购价 格应该是充分竞争环境下的价格，制定建设期融资利息计入购建成 本的规则等。其次，对超过一定金额以上电力设备从购买到处置进 行全程跟踪监督;(3)细化运行成本的核算。首先将运行成本划分为发、 输、配、售等生产环节的成本，再确定每个环节各项作业的成本， 并对这些作业成本进行具体描述，还要与成本规则相衔接，充分体 现成本规则的要求。 总之，在电力行业放松规制的大背景下，电力财务监管是电力监管 必不可少的一部分。对电力财务监管进行研究所得出的结论，同时 也对其他与电力行业具有相似组织结构和技术特征的自然垄断或络 组织型企业的公共财务监管具有借鉴和启示意义。
