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1、-北京大学政府管理学院考研资料-公共行政学公共行政学 第一部分 行政原理与行政体制第一章第一章 绪论绪论第一节第一节 公共行政学概述公共行政学概述1 公共行政学的涵义：又称行政学、行政管理学。或者公共管理学、政府管理学等。就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统地思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。主要反映政府管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。政府公共
2、行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，因此，合法性和有效性构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。-2 公共行政学的研究对象与学科目的：研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能；研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面：如何不断提升政府公共政策的质量；不断提升政府社会管理的水准；不断强化政府公共服务的功能；不断提升政府的与时俱进和自律的
3、能力；不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；全面培养政府公务员，尤其是行政通才。-3 公共行政学的研究范畴与方法：研究范畴：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法治行政、行政改革、行政能力、行政发展；研究方法：逻辑分析方法：又称哲学研究法；法规分析方法：法理、法规、法律的角度研究合法性、合理性、规范性；历史分析方法：又称史学研究法；实证分析方法：又称事实研
4、究法、行政调查法；规范分析方法：理论分析方法，价值判断；比较分析方法：系统分析方法：生理分析方法：研究政府成员的胜利需要的生理状况；心理分析方法：行为研究法和人际关系研究法；资料分析方法：图书馆分析法；案例分析方法：量化分析方法：模拟分析方法：利益分析方法：-4 公共行政学的学科特点与相关学科的关系：学科特点：综合性：交叉的、丰富的、广泛的。相关学科如司法行政、公安行政、商业行政等；实践性：实际的、应用的、具体的；系统性：整体的、有序的关联的；技术性：方法的、工具的、手段的；发展性：动态的、进步的、创新的。公共行政学与相关学科的关系：公共行政学与政治学：公共行政学源自政治学。政治学主要研究国家
5、的基本理论和制度，如国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权利、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践；公共行政学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效达成这些目标。行政学借政治学指引其方向，政治学则依赖于行政学充实他的内涵；公共行政学与行政法学：行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容市研究和规定公共行政管理的法律规范。公共行政学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在实际行政过程中的有效性；公共行政学与企业管理学：二者在本质上是一样的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差异；公共行政学与社会学：社
6、会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。-5 现代行政现象与现代行政精神：现代行政现象：行政职能扩展：20 世纪的行政权力已不再仅仅是担负守夜人的角色，而从政治侍女的地地位一跃上升到执政之牛耳的地位。在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政立法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。这种现象，被英美法学家称为行政国家。究其原因是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。其次，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象实在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。但是，行政权力的
7、本质特征并没有发生改变；不良行政现象增加：行政裁量权的广泛使用，使政府的行政活动几乎涉及社会生活的每一个领域：行政组织规模庞大，行政了结构复杂、分工精细、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，政府公务员大量增加。一方面提高了政府的专业化水平；另一方面，也使得政府在自身行政管理方面遇到重重困难；行政决策迟缓，使得政府行政管理的效率和有效性受到影响。政府整体的知识能力、政府首长的品格、素养，等都是限制因素。同时在现代民主宪政体制国家里，尽可能兼顾各方的利益，是政府行政决策的出发点，也会引发利益纠葛，影响行政决策；政府人员专业化，在提高政府行政管理水平和效率的同时，造成了不同专业人员之间、政府和公众之
8、间在相互理解方面的某些障碍；官僚化倾向滋长，导致了程序化行政现象的出现，使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制。帕金森定律：英国学者诺斯科特帕金森帕金森定律组织病态之研究：冗员增加原理：官员希望增加下属；官员们彼此制造工作；中间派决定：政治双方争取中间派，中间派对决策不甚了了；鸡毛蒜皮定律：涉及金额越大，讨论时间越短；无效率系数：复杂的利益关系导致决策性委员会的非必须成员越来越多；人事遴选庸才：最终依靠偶然性标准遴选；办公场所的豪华程度与机关事业效率成反比：鸡尾酒会仪式：重要任务出现的时间和地点；嫉妒症：财不露白：退休混乱：在位者设法延迟退休，接任成为严重问题。彼德原理：美国教育学
9、家、心理学家、管理学家劳伦斯彼德彼德原理：彼德原理推论：每一个职位最终由不能尽责、胜任的员工占据；彼德差别定律：政府机关忙着花钱，企业忙着赚钱；胡尔定理：多位贵人的共同提拔，产生乘数提拔效应；艾利斯进步定律：所谓进步，就是以一件麻烦事代替另一件麻烦事；马克吐温禁果定律：亚当不是为了苹果要苹果，而是因为是禁果才要；庞德定律：善始者必定以恶重；欧瑟定律：组织的最高权位者，所有事件花费在出任委员会委员及签名的趋势；道定律：职位越高者，困惑越大；斯威夫特野心定律：野心驱使人从事最为平凡的事；甘地枷锁法则：金枷锁比铁甲所危害更大；哈佛定律：严密控制条件下，人体内的器官会随心所欲，为所欲为；汉密尔顿人性法
10、则：人类会讲述理由却不会理智思考；梅尔定律：事实和理论不符，事实必定被抛弃；链条定律：链条越长，脆弱的环节越多；华盛顿办事规律：一人做事敷衍了事；两人做事互相推诿；三人做事无成事之日；奈什规则：作者工作的人赚钱多；理发定律：不要问理发室是否该理发了；萧伯纳经济学家规律：所有的经济学家排圈坐，绝无可能达成共同结论。公共行政管理和公共行政管理理论现代化：重视社会目的：现代社会是民主社会。民主的观念、意识已经深化为大众的、社会的现象，国民形式公民民主权利到了前所未有的程度。在现代国家中，就国家的阶级职能而言，民主不仅是调整统治阶级内部矛盾的重要手段，而且是调节统治阶级与被统治阶级之间阶级关系的重要手
11、段。民主是阶级统治的必要条件。就国家的社会职能而言，民主则是政府取得社会的理解、合作和支持，以推行政令的必要条件，而国家的阶级职能，是以社会职能为条件的。这要求政府在内的一切国家机关重视国民议员，接受大众监督，要求政府以实现一定的社会目的为一切行政行为的出发点。必须看到，经营政治与大众民主的矛盾将长期存在，重视社会目的将是一个渐进的过程；公共行政管理手段现代化：政府为适应现代化管理的需要，不断和大量吸收、采用现代化的技术设备和技术方法的行政现象；公共行政管理理论现代化：从科学管理理论开始，经过人际关系-行为科学的激荡，管理科学的充实，系统论-权变观的发展，当代公共行政学已经成为一门内容丰富多彩
12、、分之学科众多的、研究领域独特、实践针对性较强的学科。现代行政精神：主动进取：传统的行政是征税募兵、维持秩序的行政，民众以纳税完粮为己任，不及其他。主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新；追求卓越：是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会管理和公共行政管理的能力、有效的向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力；创新发展：现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种常见的社会现象，政府对国
13、民负责。要使国富民强，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。-第二节第二节 公共行政学的演进公共行政学的演进1 早期公共行政研究时期：1887 年威尔逊发表行政学研究科学管理理论提出之前。这一时期，欧美主要国家早已完成产业革命，随着各国工业化进程的迅猛发展，工商界、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有重大影响的垄断组织，在社会发展过程中出现了都市化以及一系列的复杂社会问题。矛盾冲突甚至对抗成为普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，有效减少、缓和、解决矛盾，保证社会稳定和均衡的发展。这种情况下，政府地位增强，全力加大，职能扩展，责任加重，管理方式科学化。但政
14、府及其人员的表现不能令人满意，由此导致公共行政问题的研究。从理论渊源上看，行政学的产生也不是偶然的。主要包括：西方近代政治学说;君主制时代德、奥两国的官房学；普鲁士的任官制度和英国的文官制度；西方资产阶级革命时代兴起的行政法学（尤其是冯斯坦因的行政法理论） 。威尔逊和古德诺 政治-行政二分法：政府由政治和行政两种过程构成，行政是其中一种单独的构成；行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；关于行政的研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术成为科学；行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。-2 传统公共行政研究时期：1911 年泰勒科学管理原理30 年代行为科学兴起之前。公共行政学在前一段研究的基础上，同时受到科学管理留念的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架和基本体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。科学管理理论：弗雷德里克泰勒、亨利法约尔、马克思韦伯。公共行政学：怀特、威廉魏洛比、约翰费富纳、卢瑟古立克、林达尔
