《论社会政策在我国农村扶贫中的类型建构》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论社会政策在我国农村扶贫中的类型建构（9页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、论社会政策在我国农村扶贫中的类型建构论社会政策在我国农村扶贫中的类型建构张新文内容提要：贫困是社会发展的阻碍因素。我国农村扶贫的初始阶段是以经济政策为主导策略的路径,社会政策在经济发展面前处于落后甚至附属的局面。在构建和谐社会的发展过程中,农村社会政策的建设需要付出更多的关注。本文认为,在农村扶贫过程中,社会政策的建设应该与经济发展同步进行,尤其在需要层次、社会参与、能力培养、资产建设以及社会资本等层面上凸显社会政策的重要意义。 关键词：农村扶贫,社会政策,建构 1.在当代世界各国的经济和社会发展中,贫困问题始终是困扰人类社会进步和发展的一个重大问题。不仅在发展中国家和地区存在庞大的、且有上升
2、趋势的贫困人口,而且在部分经济发达国家也存在不同程度的贫困现象。贫困的概念存在形式多样化的认知趋势,包括从经济学、社会学、政治学以及文化学的视角等。而对于贫困致因的分析基本上是放在两个层面上所展开的,一是显形的层面,即贫困是一种资源可及性的丧失,包括物质、健康、教育等方面,它们对于贫困者与非贫困者的可获得性比较上处于一种非均衡的状态。二是隐性的层面,即贫困意味着权利和机会的不对等状态,由此伴随行为方式上的变化。很明显,对贫困致因分析的两个层面是互为因果的联系,即贫困致因的表象与内容存在一个频繁交换的过程,而这个过程在相当的意义上是一种循环往复的结果。 自 1991 年以来,我国中央政府对贫困地
3、区采取了扶贫资金投入(包括财政性扶贫资金、银行扶贫贷款、以工代赈资金)、政策扶持(包括税收和经济开发的优惠待遇)、东西部省市协作等。近年来实施的“八七”扶贫攻坚计划注重贫困地区和贫困人口的能力开发和促进,采取了整村推进、产业化扶贫、劳动力输出培训以及对极端贫困地区的移民开发等方式。应该说,这些扶贫策略在减少贫困方面取得了相当大的成绩。但我国处于绝对贫困状态的农民目前在数量上仍处于高位态势,以经济政策为主的农村发展战略还不足以解决农村社会问题的根本。部分学者认为,政府要制定一个综合性的战略政策体系以消除贫困(于洋, 2004)。认为农村扶贫机制是一个由社会保险机制、社会服务机制、生态保护机制和心
4、理培育机制组成的有机联系的系统(唐海英, 2000)。国外部分学者也认为,传统发展战略的主要缺陷在于它无力承认并且充分认识社会的复杂性,也没有考虑这种复杂性与其他关键性发展层面诸如经济、政治和环境层面的相互作用。毫无疑问,这些缺陷使得传统的发展战略永远无法解决诸如贫困、脆弱性、无力感和排斥等严重的社会问题(安东尼哈尔,詹姆斯梅志里, 2006)。对我国农村而言,以经济收入为本的发展战略在内涵上是强调生存或生活上的物质需要,其符合市场经济的效率原则,但是公平和发展的价值导向在快速工业化的时代往往是难以惠及那些地理偏远的农村地区,因为工业化的改革效益往往集中在广大的城市及城郊。 中国共产党在 20
5、09 年的十七大报告以改善民生为焦点,强调社会建设与人民幸福安康紧密相关,并以注重社会建设,完善社会管理以及推进城乡公共服务的均等化建设为重点内容。该报告所论述的内容基本上都属于社会政策的研究范畴,这表明转型期间的中国对社会政策的关注达到了一个新的高度,而农村的社会政策建设更是成为政府今后一个长时段所着力倾注的方向。对于贫困的治理而言,农村反贫困的制度建设将会成为一个整合性的框架,其中,农村的社会政策与经济政策之间的关系就成为值得探讨的话题。因为长期以来,我国对农村贫困的治理往往是以开发式扶贫为优先的经济政策为基础,辅之以拾遗补缺性的民政救助。无可置疑的是,这种以效率取向的扶贫方式使得农村贫困
6、人口总基数的大幅度降低。但是在 21 世纪的今天,农村扶贫的难度已经超出了早前设计的开发式扶贫政策所涉及的深度。例如,对农村贫困者而言,现有的以增加生产性收入为脱贫目标的经济政策忽视了社会融入的概念,而政府所一直倾力的收入转移支付也在一定程度上只强调给贫困者提供生活条件,而忽视了如何帮助他们融入社会,社会排斥现象由此而生。故此,农村社会政策建设的着重点以及基本类型成为理论和现实所需要解决的重大问题。 2.著名学者王绍光认为,现在中国已进入一个利益诉求与利益博弈的时代,普通老百姓的利益诉求不是表面的经济利益诉求,而是权利的诉求,权利的贫困已是最大的贫困。农村贫困问题已不是简单意义上的经济贫困,它
7、也包括社会政策的贫困。传统的以缺衣少食等生存性经济贫困随着国家经济扶贫政策的深入逐步减少,取而代之是由信息匮乏、人力资本的流失、社会资本与支持网络网络系统的不足、政策偏差、文化教育和权利保护缺位,以及农村生活价值的失落等因素而导致的新型贫困(赵慧珠, 2007)。曾获得诺贝尔奖的著名经济学家阿马蒂亚森这样认为:仅仅减少收入贫困绝不可能是反贫困政策的终极动机(阿玛蒂亚森, 2003)。以我国为例,从 20 世纪 80 年代中期开始,开发式扶贫政策成为农村经济增长的主导策略。该政策方案强调从利用农村资源和改善农村基础设施出发,通过将农村发展与提高贫困家庭的劳动和发展能力相结合,以此降低农村贫困的发
8、生率。从经济学的角度来看,开发式扶贫要想达到预期的目标,需要有两个条件: (1)贫困人口相对集中,具有明显的地域性;(2)有赖于贫困人口的自我发展能力。然而,当前的农村剩余贫困人口大都不能满足这两个前提,表现在:一方面,贫困人口的地理分布呈现既相对集中又遍布全国的格局。在这种情况下,立足于地域发展式的开发式扶贫显然难以覆盖这些分散的贫困人群。另一方面,当前的农村贫困人口中有相当一部分是因残疾或大病等原因失去了劳动能力的人群,对于他们,开发式扶贫的边际效益几乎为零(张秀兰等, 2007)。所以,我们需要新的政策视角来共同建构农村扶贫的整体性框架,而这个框架应该是包括经济政策与社会政策等齐头并进的
9、扶贫策略。 自上世纪 50 年代以来,我国原有的农村合作医疗制度、五保制度等在 90 年代正式确立的市场化改革中面临崩溃的边缘地带,这一具有社会保护功能的制度解体更是在一定程度上加剧了整个社会里的“贫者愈贫”趋势。与城市相比,以社会保障制度为重点内容的社会政策结构体现为双重的二元分割(黄晨熹, 2008),图 1 略。 城市与农村社会政策的差距不仅体现在社会保障制度层面(如养老、医疗、失业等),还出现在职业福利、优抚安置等制度的缺失。例如,在 2009 年全球金融危机环境下,国内部分城市给城市居民计发红包,而同区域的农村居民未能同等享受,至于那些旅游消费券之类的社会福利更是无法照顾到农村。在贫
10、困地区的农村,生活上的救助成为唯一的选择主题。其在救助方式上从临时性的集体互助,到乡镇统筹,再到今天的农村最低生活保障。但农村的生活救助政策演变与城市不断成熟的社会保障制度建设相比,在资金投入上就有不小的差距。对农村人口的反贫困救助应该说不是一个简单的使用公共资源施以救助的过程,有效的反贫困政策首先需要对贫困的风险因素和反贫困的政策工具的功能有充分的了解,然后在此基础上根据风险的类型和特征而选择不同的政策工具。只有这样,才能使我国农村反贫困政策更具有针对性,效果也更加持久(张秀兰等, 2007)。但是我国长期以来使用的政策工具主要来自于以收入增长为主导的经济政策,而缺少社会保护的社会政策。诚然
11、,一个国家或地区的经济政策和经济状况对社会政策具有非常重要的影响,这是因为经济政策不但影响社会问题的广度和深度,而且更重要的是,影响社会政策解决这些问题的能力。(Gough, 2003)但另一个事实也广为存在,即:社会政策对经济政策的扶贫效果同样具有重要的影响。例如,人力资本建设中的教育培训、医疗保障对于劳动力资源具有维持和发展的功能,这无疑也体现在扶贫和减困的效果层面。从国外近年来所提倡的发展型社会政策理念来看,我国在以下方面尤为不足: 2.1 农村可持续生计能力的缺乏延续了贫困的可能性。“可持续生计”(Sustainable Livelihoods)这个概念,最早见于 1991 年世界环境
12、和发展委员会的报告,在 1995 年社会发展峰会通过的哥本哈根宣言中得到了清晰的界定:“使所用的人通过自由选择的生产性就业和工作,获得可靠和稳定的生计。”纳列仕幸格和乔纳森吉尔曼在让生计可持续一文中指出:“消除贫困的大目标在于发展个体、家庭和社区生计系统的能力。”可持续生计能力的增强能促使个体在未来取得可预期的经济收入,其对于消除收入贫困是特别重要的。目前我国农村的养老保障、医疗卫生服务、社会救助、教育、住房以及妇幼福利等政策仅仅是从制度上维持农村生计,但对于在综合发展视野下的生计观在战略上欠缺规划,贫困或趋向贫困的可能性也就将持续持存在。 2. 2 乡之间的社会排斥感有增无减。贫困是一个被社
13、会排斥的过程,而社会排斥意味着社会参与的减少和机会结构的短缺。社会排斥是比贫困更复杂、更具有综合性的问题,它不仅仅是经济上的贫困,而且还体现在社会交往、精神生活等多个方面。欧盟委员会对其的解释是:社会排斥涉及多元的和变化着的因素,这些因素把人从现代社会的正常地交换、实践和权利中排斥出去。当社会排斥存在时,这种界限就如同鸿沟、墙壁,清楚地显示着内外之分,被排斥的人没有办法越过这样的界限。尤其在高度专业化的社会里,构成弱势群体的往往是穷人。专业化意味着交易,而穷人缺乏交易的现实资源。在这样一个社会里往往受到歧视,他们的权利容易被漠视,他们在经济往来中不容易获得信任,逐渐使得他们对生活有挫折感,不再
14、以进取的态度积极介入社会活动,最终导致他们被边缘化,远离主流社会。 2. 3 农村地区的经济发展失去了应有的人力资本的支持。人力资本是人的能力和素质,是通过人力投资而获得的。它表现为人的知识、技能、经验和技术熟练程度等。人力资本投资包括医疗和保健、在职人员培训、正规学校教育等,这是需要通过社会政策的制度安排而获得的发展权利。联合国教科文组织的有关研究报告曾经指出,不同文化素质劳动者提高劳动生产率的能力不同,小学生是 43%,中学生是 108%,大学生是 300%。农村地区特别是西部贫困地区的农村,由于地域环境、历史传统、民族习惯、宗教信仰、经济状况等因素严重影响了本地区对人力资本的拥有,在贫困
15、文化和收入低下的双重作用下,农村地区缺乏接受现代教育的资金和意识,制约了知识存量的提高,导致农村地区人力资本存量与城市地区存在较大差距,限制了提高生活水平所必需的能力和机会,形成贫困愚昧贫困的恶性循环。 3.当代人类发展理念认为,发展的目标不仅仅是经济增长和国民收入的增加。发展意味着为全体社会成员创造一个能够充分发挥自身潜力、能够过上符合自身需要和利益的生活环境,使他们对于自己认为有价值的生活有更多的选择空间。经济收入的增长绝对不是扶贫的充分条件,而只是扶贫的必要条件而已。所以本文认为,在我国农村扶贫的制度框架上,以经济增长为主导的扶贫政策需要配合以社会公平为主导的社会政策。然而,我国农村不同
16、区域的贫困致因也呈现复杂化的表现形式,因此在农村社会政策的构建上有必要把社会政策的制定和实施放在一个多维度的视野下进行审视,社会政策的类型选择也不可能一刀切。从社会政策对社会建设的发展意义出发,本文认为,以下的社会政策类型在农村扶贫策略建构中应该具有普遍性的指导意义。 3. 1 从需要出发的社会政策类型。从社会发展角度去思考社会成员的需要,应该是社会政策的出发点。从发展需要的层面来代替问题应对模式,或许能走出传统扶贫的思维模式,更好地促进农村发展。目前,我国正处于社会转型时期,经济发展的过程中遇到了很多问题,社会成员的需要也日益复杂,特别是农村居民的需要已表现出了强烈的发展诉求。在就业、社会保护、医疗保险、社会优抚安置、福利供给等方面,农村居民的需要也逐渐以城市为坐标轴,同工同酬、户籍统一等利益需求如果得不到合适的满足,势必导致农村居民弱势地位的恶化。从需要层面出发,实施符合当前农村社会成员需求的社会政策是改变传统问题导向型扶贫方式向具有发展内涵的扶贫策略关键。这种需要满足型的社会政策将更有效地促进农村社会的发展,更好地改变农村的贫困现状。 3. 2
