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1、理顺关系 落实责任 务实推进 全力开创江苏小区通信 配套设施建设管理新局面江苏省通信管理局近年来，随着城市化进程的加快和住宅小区及商住楼开发量的猛增，小区通信配套设施建设和管理的问题日益凸显，已成为当前通信建设市场的主要矛盾。江苏作为经济强省和通信大省，如何在驻地网建设上加强管理、取得实效，是我们近几年一直在思考的问题。实践中，江苏省通信管理局以保障电信用户的自由选择权为出发点，以确保运营企业共同进入、减少重复建设为着眼点，联合建设主管部门，不断加强领导、突出重点、完善制度、强化监督，取得了明显成效，小区通信配套设施规范化建设工作呈现出扎实推进、逐步规范、稳步提高、健康发展的良好态势。一、立足
2、认识层面，剖析根源找症结，着力解决“为何 干”的问题固话领域引入竞争之后，通信建设市场上的矛盾日趋突出，特别是企业拥有了小区通信设施建设与使用权就拥有了用户发展主动权的经营思路，更使“最后一公里”的竞争成为矛盾焦点。面对这种情况，我们认为政府监管要处理好小区通信设施建设与服务问题，必须解答好 3 个问题。1监管部门以什么姿态介入小区通信配套设施建设监管工作的问题电信运营企业以承担小区通信管线建设投资为代价，从房地产开发商手中换取建小区通信设施建设与使用权，而且拒绝对其他运营企业开放资源，形成了垄断经营，妨碍了用户的自由选择权；后进入的运营企业为满足发展用户的需要重复投资的行为，不仅造成了国有资
3、产浪费，而且造成小区管理上的混乱；此外，运营企业在争夺小区建设权过程中产生了不少纠纷，在许多地区造成了恶劣的社会影响。面对这种不正当竞争行为和所造成的后果，政府监管部门究竟该不该管、把握什么原则管，是我们无法回避的问题。2小区通信配套设施究竟应该由谁来建设的问题从开始由房地产开发商统一规划与建设小区各类配套设施，到电信运营企业主动投资建设以换取用户发展先机，直至社会上“第三方”打着破除垄断的口号参与投资建设与经营，小区通信配套设施建设市场由于利益驱动，竞争日益加剧。那么，对照国家现有规定和电信服务要求，究竟应该由谁来建设、谁来提供服务，成了政府监管部门必须回答的第二个问题。3小区通信配套设施应
4、该按照什么样的标准来建设的问题一方面，电信新技术新业务的发展日新月异，原有的标准已经难以适应发展的需要；另一方面，参与通信配套设施的建设主体不一，各自按照各自的方式进行建设，缺少一个权威的和统一的建设规范。确立怎样的标准来保证小区通信设施建设既符合电信业务全程全网的特征、又满足新业务新技术发展的需要，也是通信行业政府监管部门在小区建设中应该考虑的问题。二、立足政策层面，围绕省情出实招，着力解决“干什 么”的问题面对越来越突出的矛盾和越来越多的申诉，我们清醒地认识到，多家运营企业共同进入小区提供电信服务是一个我们必须认真面对并切实解决的新课题。在国家尚未出台新的要求和建设标准前，江苏省可以先走一
5、步，为减少重复建设、保障电信服务质量进行积极尝试。为此，江苏省通信管理局从 2004 年开始组织专门的力量研究小区通信设施规范化建设问题。实际工作中，我们坚持“一个思想” ，把握“两条原则” ，抓好“两项工作” 。“一个思想”：维护用户的合法权益和良好的电信市场竞争秩序是监管部门的职责，我们必须理直气壮地进行管理。“两条原则”：（1）必须维护用户的自由选择权，保护竞争，实现公平接入；（2）必须依照电信条例和国家相关的法律法规，划定小区通信设施的建设界限，通信监管部门、地方建设主管部门各司其职、齐抓共管。“两项工作”：（1）修订、颁布地方建设标准，使小区通信设施建设有据可依；（2）出台文件，为电
6、信运营企业共同接入提供可操作的实施意见。思路明确后，江苏省通信管理局开始组织实施，花了一年多时间，出台了一系列措施：2005 年 3 月，江苏省通信管理局联合省建设厅下发了关于进一步规范我省住宅小区和商住楼内通信设施建设工作的通知 （苏建房200581 号） （以下简称“第一个联合发文” ） 。这一联合发文旨在划清房地产开发商和电信运营企业的建设界限，以明确开发商的建设责任为主，同时明确了电信运营企业必须公平接入，不得以签定排他性协议等形式垄断经营。文件明确规定江苏省建设厅和通信管理局负责对全省住宅小区通信设施的管理，规定房地产开发商在建设住宅小区的同时要根据电信业务发展的需要同步建设住宅小区
7、内的通信管道及楼内的暗管、暗线，并在小区内的适当位置预留可供多电信运营企业共同接入的公共交接间，作为小区配套设施统一移交，所需的费用纳入住宅小区建设概算中。2005 年 5 月，江苏省通信管理局向各电信运营企业下发关于江苏省小区内通信设施建设和使用管理的意见 （苏通2005216 号） 。该实施意见重点解决电信运营企业如何实现共同进入的问题，通过规范电信运营企业的行为来保证用户的合法选择权。文件以保证运营企业共同进入、保证用户自由选择权为原则，一方面提出了新建小区进行联合建设的实施方案，制定了新建小区和已建小区通信资源共享的操作步骤和补偿标准；另一方面规定了资源共享后小区内通信障碍修复的时限与
8、通信质量保障要求。2006 年 4 月，江苏省通信管理局联合建设厅制定并颁布实施了江苏省住宅小区通信配套设施建设标准 。 建设标准明确了小区通信配套设施的基本建设要求。建设标准作为我省驻地网配套设施建设的强制性标准，也是最低标准，明确了公用交接间、小区内通信管道、楼内暗管暗线三大块必须严格按规范要求建设，同时兼顾整个弱电系统建设的统一性和适应新技术新业务发展的兼容性，既有强制要求，又有合理建议。通过标准的制定来适应多运营商共同进入的要求，来规范小区开发商的通信设施建设行为，防止重复建设。2006 年 9 月，江苏省通信管理局又联合省建设厅下发了关于落实的通知 （苏建科2006423 号） （以
9、下简称“第二个联合发文” ） 。这一联合发文进一步明确了建设标准的落实要求，切实加强对标准实施的管理和监督。针对第一个联合发文后工作推进不力的问题，进一步明确了省通信管理局和各市行业协会的职能与权力。文件从小区通信设施的规划、设计、施工图审核、施工、监理、质监到竣工验收等环节加强了对标准实施的管理和监督，规定住宅小区施工图审核及竣工验收工作应有省通信管理部门和各市通信行业协会的专家参加，对未按标准建设的住宅小区工程项目不予办理验收备案。该文件明确每个阶段的要求和把关的部门，从建设程序和技术要求上两个厅局各司其职、各自把关，小区通信配套设施建设达不到标准要求的小区，将不能进行施工更不能进行销售。
10、两个联合发文的颁布实施，意味着小区驻地网建设由此形成了闭环管理、有效管理的工作模式。2006 年 10 月，江苏省通信管理局下发了关于授权各市通信行业协会做好落实工作的函 （苏通函200647 号） 。授权函进一步明确了各市行业协会在驻地网建设中应发挥的作用。规范小区建设的大量工作是在本地网层面落实，而凭借通信管理局现有的人力资源，很难做到深入基层，而我省 13 个市都设有通信行业协会是管理上最可借助的力量，因此必须依靠各级通信行业协会做好推进工作。授权函对实施意见中提出的由各市通信行业协会牵头组织电信运营企业界定新建小区、确定资源共享的具体补偿标准、制定公共交接间的使用管理细则、落实小区通信
11、设施维护管理者、协调企业在小区共同进入过程中存在的矛盾等进行了进一步的规范，明确要求各市通信行业协会加强与当地建设局的联系，把参与施工图审核和竣工验收两个环节的管理和把关工作落到实处。三、立足工作层面，结合实际抓落实，着力解决“怎么 干”的问题在上述文件、标准特别是第二个联合发文和授权函下发后，各地市通信行业协会积极行动起来，组织各地市级电信运营企业签订通信运营企业小区通信设施建设实施公约 ，制定住宅小区通信设施建设工程管理办法 、 小区通信设施维护管理办法 ，和房地产开发商签订小区通信接入框架协议 ，并积极组织新建小区与已建小区进行试点，在规范驻地网建设工作中发挥了重要作用。目前我省在驻地网
12、建设方面形成了两个具有代表性的做法：1 “镇江做法”镇江行业协会专门成立“小区通信设施建设办公室” ，负责该项工作的组织协调。小区办成立后组织签订了行业自律公约，建立了具体工作机制，出台了工程管理、维护办法，拟定了标准版本的通信配套协议文本，编制了小区通信配套费用测算标准。目前，小区办已对全市新建住宅小区进行了全面的调查摸底，并在协会网站及时公布，让各公司都能掌握新建住宅小区通信配套建设情况。此外，还通过走访等形式让镇江范围内的开发商了解和接受在房屋开发时开发商必须投资小区的通信配套建设的费用。从 2005 年行业协会“小区办”成立至今，由行业协会牵头，镇江市已有 17 个新建住宅小区的通信设
13、施建设按照81 号文件精神执行，其中由房地产开发商出资分别委托镇江电信、中国网通、中国铁通 3 家固网运营商代建的小区通信设施有 14 处，开发商自建的有 3 处。总建筑面积 133.37 万平方米，不仅节约了运营商的投资成本，维护了各运营商接入小区的正常秩序，保证了用户对通信业务的选择权，同时还保证了开发商有关小区内通信设施的建设质量。 “镇江做法”的优点是可操作性强，能够保证小区通信配套设施的一致性，很好地划清了开发商和运营企业在通信配套设施建设、管理上的界限。2 “常州做法”常州市这项工作紧紧依靠地方政府支持，由市政府主导，列入市政府考核的一个项目，市发改委、建设局、计委、规划局和通信行
14、业协会共同参与。各有关部门思想统一、职责明确，市发改委、市规划局、市建设局、市通信行业协会各司其职，营造了良好的外部环境。在行业协会的协调下，不仅常州电信、中国网通、中国铁通 3 家固网运营公司，而且常州移动、联通两家移动运营公司也都进入了小区公用通信机房，5 家公司在建设过程中统一委托进行机房内设施的设计和施工，对公用部分采取了“统一实施、共同使用、费用分摊”的方式。 “常州做法”的优点是在政府和行业协会的大力推动下，相关各方积极有效地参与到这一工作中来，不仅节省了工程投资，而且保证了工程质量。四、立足目标层面，开拓创新求跨越，着力解决“干得 好”的问题2007 年 1 月 15 日，信息产
15、业部和建设部联合下发了关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知 ，为我们继续推进小区通信配套设施规范化建设工作提供了良好的契机。我们看到，目前江苏省各市在推进这项工作上存在比较大的差距：无锡、常州、镇江等地的工作开展早，措施得力；有的地区的工作已经起步，正在落实具体的实施方案；有的地区则迟迟没能有效启动。两部委的联合发文，必将为这项工作的进一步开展提供扎实有力的保障。2007 年 5 月 21 日，江苏省通信管理局联合省建设厅，召集了各市建设局、行业协会和固网运营企业，召开了全省住宅小区通信配套设施规范化建设工作电视电话会议，着重宣贯了两部委的文件，对进一步贯彻落实我小区通信
16、配套设施强制性建设标准进行了部署。为继续深入推进我省驻地网建设，江苏省通信管理局今后一段时期将重点抓好 3 项工作：（1）进一步完善联合推进机制要继续加强与省、市两级地方建设主管部门的沟通，充分发挥建设主管部门在小区通信设施建设推进中的作用，切实把房地产开发商管好。（2）进一步抓好督查落实深入本地网做好调研、检查工作，总结、交流各地的经验；检查的重点是落实电视电话会议精神，了解各地与通信建设主管部门的沟通情况，行业协会介入小区通信配套设施规划与设计图审核工作的落实情况，运营企业之间共同进入的落实情况等。（3）进一步做好宣传推广工作 坚持典型引路、示范引导，选择做得好、有代表性的地方开展试点。拟再次组 织召开全省小区建设现场会，以点带面，力争 2007 年内把我省驻地网小区建设 全面引向规范。我们将紧密结合江苏省实际，在巩固、推进、规范、创新和提 高上下工夫，推动我省小区通信配套设施建设逐步走上规范化、制度化的轨道， 为维护用户自由选择电信业务的权利、保障电信业务平等接入、构建和谐有序的电信市场环境做出更大的贡献！
