国际会计准则委员会改组的政治层面分析

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1、 国际会计准则委员会改组的政治层面分析编者按:随着经济全球化和国际资本市场一体化趋势的日益加强,会计国际化已日益成 为各个国家不可回避的现实问题。近年国际会计准则委员会(IASC)的改组,将对各国会计 准则建设以及会计准则全球趋同产生更加深远的影响。我国财政部有关人士也明确表示, 我国已经正式加入 WTO,我国内地的会计标准必须顺应经济全球化趋势,并与国际步伐相 协调。在我国的会计标准制定过程中面临一些特殊问题,这使得我国会计标准的制定要比 那些市场经济成熟的国家复杂得多。尽管如此,我国内地会计标准的制定进程是不会改变 的,仍会朝着国际化的方向发展。因此,我国在制定会计准则时十分注重借鉴国际会

2、计准则, 并将通过国际交流来推进我国会计的国际化。为此,本刊特设“会计国际化”专栏以期从 不同层面对会计的国际协调问题作些介绍、解析和研讨,以适应和促进我国的会计国际协 调工作的开展。 大量研究表明,会计准则制定是一个政治化过程,同样,会计准则的国际发展也摆脱不了 政治利益斗争。国际会计准则委员会(IASC)自成立以来在会计准则的国际协调和制定国 际会计准则(IAS)方面,取得了很大成绩。然而,IASC 在即将完成证券委员会国际组织 (IOSCO)要求的核心准则体系建设的背景下启动了战略改组,改组后形成了全新的组织架 构,其应循程序与发展战略也发生了相应改变。本文从政治层面对 IASC 的改组

3、进行解析。一、IASC 的战略改组是一个政治过程 众所周知,IASC 作为在会计准则建设方面成就卓著的国际性民间组织,日益受到国际 和大多数国家政府的证券监管机构以及会计职业组织的重视。但是,1996 年以来,美国开始 表现出对得到 IOSCO 支持的国际会计核心准则的关注并发起对高质量会计准则的讨论。 IASC 在即将完成 IOSCO 要求的核心准则体系建设的情况下,开始启动战略改组。这一战 略改组可以追溯到 1997 年 IASC 战略工作组(Strategy Working Party,SWP)的成立。回顾 IASC 改组的主要过程,有助于我们理解会计准则国际发展的政治过程。 1998

4、年 12 月,SWP 通过了讨论稿重塑国际会计准则委员会的未来并公开征求意 见。1999 年 12 月,在 6 月与 IASC 理事会讨论结果的基础之上,SWP 形成了最终递交给理 事会的报告关于重塑国际会计准则委员会未来的建议,并得到了理事会的通过。根据 该报告,IASC 理事会任命了提名委员会的成员。2000 年 1 月 7 日,提名委员会召开首次会 议,美国证券交易委员会(SEC)主席 Arthur Levitt 当选为提名委员会主席。2000 年 5 月 22 日,提名委员会宣布选出首任管理委员会成员 19 人,主席为美国联邦储备局前主席 Paul A.Volcker。2000 年 6

5、 月 28 日,管理委员会在纽约召开首次会议,任命英国会计准则委 员会(ASB)主席 David Tweedie 为改组后的国际会计准则理事会(IASB)的首任主席,并自 2001 年 1 月 1 日起任职;2001 年 1 月 25 日,管理委员会任命了 IASB 的其他成员。2001 年 3 月 8 日,管理委员会宣布正式启用 IASC 改组后的新框架。至此,IASC 的战略改组宣 告完成,IASB 自 2001 年 4 月开始运作。 很显然,IASC 如此重大的战略改组过程,实质上就是一场政治斗争,各国都在为争夺更 多的决策权而展开着较量,美国和英国则发挥了重要的作用并居于主导地位,目前

6、的格局不过是利益各方(各国)多次较量后的暂时均衡。值得一提的是,在 SWP 于 1998 年 12 月发布 的讨论稿重塑国际会计准则委员会的未来中,建议不突出任何一个国家的力量,但由于 IASC 总部设在伦敦,秘书长长期由英国人担任,似乎意味着英国人占据了“决策权”的地 位。因此,该讨论稿立即遭到美国的强烈反对,美国会计准则委员会(FASB)进而于 1999 年 1 月 11 日公开发表了制定国际会计准则的未来理念FASB 报告书,强调美国必须 要在国际会计准则的制定中发挥领导作用。1999 年 12 月 SWP 形成并通过的最终改组报 告就依据美国的意见进行了修改。这样,美国终于在国际会计准

7、则制定中取得了相当的 “决策权” 。 二、IASC 改组后的组织架构:利益安排 发达国家争夺会计准则国际决策权的利益均衡在 IASC 改组后形成的组织架构上表 现得十分清楚。管理委员会掌握着任命国际会计准则理事会(IASB)、国际财务报告解释 委员会(IFRIC)、准则咨询委员会(SAC)这些主要机构成员的人事权,担负筹集资金的重要 职责,并监督会计准则的制定;此外,IASC 基金会章程明确指出管理委员会行使除了明确归 属于 IASB、IFRIC、SAC 以外的其他一切权力。IASB 是制定国际会计准则(以下均指 IASC 改组前发布的 IAS 和 IASB 发布的 IFRS)的核心机构,全权

8、负责国际财务报告准则 (IFRS)及其他相关文件的制定工作。IFRIC 于 2001 年 12 月重新组建,自 2002 年起取代以 前的常设解释委员会(SIC),其主要职责是根据编报财务报表的框架(以下简称框架 ),对 IFRS 中未予具体规范的财务报告问题及时提供指南。SAC 则为对国际财务报告利益 感兴趣的组织和个人提供一个正式参与的渠道,目标是就优先项目和主要准则制定项目向 IASB 提建议,而 IASB 在重要项目的决策之前、管理委员会对章程修改之前都必须向其咨 询。 就这些主要机构的人员构成来看,美国和欧洲国家可谓势力相当,都占据了决策权的主 要地位。首先,在提名委员会的 7 名成

9、员中,美国 SEC 前主席 Arthur Levitt 担任主席一职, 而欧洲国家则独占 3 个席位。其次,手握财权与人事权两大权力的管理委员会,由美国联邦 储备局前主席 Paul A.Volcker 担任主席,在其 19 个席位中,美国 5 个、欧洲国家 6 个。再次, 作为会计准则制定核心机构的 IASB 的主席由 ASB 主席 David Twee 出 e 担当。最后,在 IFRIC 的 12 个席位中,美国和欧洲国家各分得 4 个;SAC 的 45 名成员虽代表了不同的地域 和职业背景,但其主席由 IASB 主席兼任。 值得一提的是,改组后 IASB 成员最重要的任职资格条件是专业技能

10、和职业背景,而不 再是地区代表性。从表面上看,这种安排似乎淡化了国际会计准则制定过程中美国、欧洲 国家等强势集团的影响力。然而,“技术专家”这一资格条件使得发展中国家要在 IASB 中占有一席之地仍十分困难,强势集团在 IASB 中的影响力不但没有削弱,反而有所增强。 这一点从 IASB 确立的联络国就可见一斑。IASB 专职成员中的 7 名专门负责与 8 个联络 国准则制定者沟通,并与其建立了正式的战略合作伙伴关系。IASB 得到了联络国的充分 支持和配合,在准则制定方面与它们开展了实质性的合作。然而,这 8 个联络国分别是:德 国、法国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、英国和日本。由此,I

11、ASB 与强势集团国 家的准则制定机构之间的关系已经大大提升到正式的官方性质上。这似乎预示着 IASB 制定出的准则将是它们各方力量争斗的产物。著名会计学家斯蒂芬.泽夫 (Stephen A.Zeff,2002)在讨论 IASB 所面临的挑战时就指出,“对于 IASB 而言,政治压 力会来自于 8 个联络国,只是在程度和强度上有所不同而已,这样的压力会对 IASB 实现高质量趋同的努力形成障碍。 ”与此同时,由于这些联络国在世界经济中的“显赫”地位, IASB 也期望能得到它们的支持,如果这些联络国采纳了国际会计准则,无疑是对 IASB 强 有力的支持,而 IASB 的地位也可更为稳固。 此外

12、,管理委员会还根据法律基础和运作地点的考虑,将 IASC 基金会作为非营利有限 公司注册在美国特拉华州。总之,IASC 改组后的组织结构及其成员构成比例等方面发生 了很大变化,以英、美为代表的发达国家主导了国际会计准则的制定进程,准则的制定必将 侧重于美欧的利益倾向。这充分体现了各方尤其是强势集团的利益之争,也是对会计准则 制定政治过程的一个印证。 三、IASC 改组后的应循程序(due process) 2002 年 5 月公布的国际财务报告准则前言(以下简称前言)第 18、19 段分别 阐述了国际财务报告准则和国际财务报告准则解释公告制定的应循程序,二者基本类同,可 概括如下: 1、国际财

13、务报告准则制定的应循程序 工作人员结合框架确定和审核相关问题-与国家准则制定机构交换看法-SAC 建议是否可列入议程-成立咨询委员会就该项目向 IASB 提供建议-公布讨论稿征求意 见-(IASB 至少 8 票同意)公布征求意见稿征求意见(包括结论基础)-考虑收到的意见-(有必要的话)听证会、实地实验-IASB 投票(至少 8 票同意)-公布准则 2、国际财务报告准则解释公告制定的应循程序 工作人员结合框架确定和审核相关问题-与国家准则制定机构交换看法-(IFRIC 至少 9 票同意)公布解释公告草案征求意见-考虑收到的意见-(有必要的话) 听证会、实地实验-IFRIC 投票(至少 9 票同意

14、)-IASB 投票(至少 8 票同意) 由于会计准则有其经济后果,因此会计准则的制定程序需要充分听取并考虑各方的意 见,会计准则制定的“政治化”特征也由此可以体现出来。IASC 改组前的准则讨论程序 和制定程序十分封闭,IASC 理事会会议直到 1999 年才开始对公众开放。因此,准则制定的 许多问题的讨论都是在内部进行,以致相关利益集团无法参加。IASC 改组后所采取的应 循程序对此有以下改进:(1)十分强调与国家准则制定机构交换看法;(2)IFRS 的制定充分考 虑 SAC 的建议,而 SAC 的设立本身就为相关利益集团提供了正式发表意见、了解和参与 会计准则制定过程的机会;(3)通过更广

15、泛地征求意见,并考虑所收到的意见,甚至在必要时 进行实地实验或举行听证会,加强与利害相关方的沟通。这些具体措施鼓励并积极促进了 各相关利益集团参与国际会计准则的制定工作。 因此,IASC 改组后在制定准则过程中采用的应循程序较之以往更为详细,目的在于扩 展和加深 IASB 与相关利益团体之间的相互影响,使各利益相关方与准则制定过程更紧密 地联系起来,从而更充分地体现了经济后果观,同时也从一个侧面表明国际会计准则制定过 程充满着各方利益之争。当然,改组后的应循程序将使 IASB 的权威性和效率得到提高。 四、IASC 改组后发展战略的转变 IASC 如此重大的改组,意味着战略上的转移和政策上的重

16、大调整。的确,IASC 改组后 立即就其目标、名称、准则名称、准则前言等重大问题做出一系列重要决定。而这些发 展战略上的转变,也无不体现着会计准则是各方利益之争的结果。 首先,最显而易见的是目标的转变。2002 年 5 月正式公布的前言第 6 段所阐述的 IASB 的目标是:(1)本着公众利益,制定一套高质量、易理解且强制性的全球会计准则,这套 准则要求财务报表和其他财务报告中的信息高质量、透明且可比,有助于世界各种资本市 场的参与者和其他信息使用者进行经济决策;(2)促进这些准则的使用和严格运用;(3)积极 与国家准则制定机构合作,促使国家会计准则和国际财务报告准则高质量的趋同。可见,改 组后,IASB 将自身定位为全球性会计准则制定者,在战略上则表现出从协调发展到标准化 甚至统一化的倾向。 其次,2002 年 5 月公布的前言,较之 1992 年的修订版有了诸多改变,从政治层面上 来看,IASB 对于公众意见的征求更为重视。主要体现在:(1)2001 年 11 月公布的前言 征求意见稿本打算