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1、拆迁制度发展的三个阶段拆迁制度发展的三个阶段第一阶段：拆迁制度发展的初级阶段中国的拆迁制度出现，最核心的标志是 1990 年制订的城市房屋拆迁管理条例 。这一年，全国人大通过了城市规划法 ，为了确保城市规划法的实施，就不可避免要拆房子，拆房子需要一个制度来做保障，在这个背景下产生了它的配套法规，也就是城市房屋拆迁管理条例 。诞生于上个世纪 90 年代初的城市房屋拆迁管理条例 ，从它诞生开始，是代表着广大人民群众利益的， 因此在当时没有引起社会上多大的非议。这个条例的背景，是中国在改革开放之后，国家有了一定的财力，需要加快从“文革”以来停滞不前的城市和住房建设，通过拆迁来改善老百姓的居住条件和城
2、市的基础设施。这个条例出台时，里面有两个字，后来日益不被重视，也就是“安置”。城市规划要拆房子，看你家里住多少人，按照人头给予补偿。当时拆迁的主导力量是政府，而拆迁人是当时的城开公司、房开公司，大部分都是政府直属企业，由过去的房管所、房管局下属的企业演变而来的。应该说，当时政府在拆迁中是亏本的，处于投资人的地位。在这样的情况下，拆迁就得到了大家的欢迎。哪一个地方出现拆迁公告，大家都高兴不得了。第二阶段：开发商垄断住房建设阶段拆迁包含了巨大的利益空间，随着私欲的膨胀，拆迁的方向改变了。1994 年我国出台了城市房地产管理法 ，这就形成了中国拆迁制度第二个阶段。这个阶段的背景是，国情发生了巨大的变
3、化，这个变化一直延续到今天，就是中国有一支重要的政治力量登上历史舞台开发商。90 年代经济体制改革继续往前走，其中的房屋制度改革，从过去的国家全部承担房地产的建设和开发，转变为调动社会各界力量参加城市建设和房地产建设。由此许多国有的房地产公司改制，由在改革开放的第一波浪潮中发展起来的商人们买下。再加上新成立的房屋开发企业，这就形成了一个新群体开发商。开发商在立法制度上，赢得的第一个战役就是城市房地产管理法中，出现了一个非常蹊跷的规定中国住房建设开发需要资质。如果你不认真看，不会感到它的邪恶。它的邪恶就在于，从那一天开始取消了全国单位、个人的建房权，只要是住房建设就必须有开发资质，也就是必须要由
4、开发商来干。从此，中国的住房建设被开发商垄断了。第三阶段：政府土地垄断阶段进一步往下走，到了 1998 年土地管理法的修改，由政府完成了对土地市场的一级垄断，现在延伸到二级市场的垄断。在这样的情况下，中国房地产市场形成了三个垄断的特点：第一，政府垄断土地，政府就需要通过土地的出让来谋取土地出让金这种巨大的土地级差，从而弥补财政的不足。从 2008 年起，国务院规定土地出让金要纳入计划管理，由当地人大的监督，其中一部分上交中央财政。由于对土地出让金进行了监控，所以很多地方政府变通的办法，本来这块地出让金是 5 亿，结果会在合同中写成 2 亿、3 亿，另外的算成土地整理等费用，直接进入当地政府的腰
5、包，避开当地人大的监督，也避免上交中央财政。第二个垄断，就是开发商垄断了住房的建设，老百姓没有自己建房的权力，单位有钱也不能自己建房，也得买开发商的房子。开发商垄断了住房建设，意味着它垄断了住房价格的话语权，买房的人、被拆迁的人，永远是弱势群体，永远处于不对称的状态。这两年随着情况的发展，形成了第三个垄断，大开发商垄断了住房建设，政府招拍挂的面积越来越大，这就剥夺了房地产开发市场的平等自由竞争，小的开发商没有资格参加竞争，而且随着土地招拍挂的猫腻越来越多、水越来越深，具有官方背景的、权力背景的开发商，越来越频繁在全国各地拿地，形成了对房地产市场更进一步的垄断。由于上述三个垄断，拆迁就很难做到公
6、正。上个世纪90 年代中期完成的房地产制度的改革，使中国的拆迁制度开始由为民造福、为城市建设、为解决老百姓的住房困难的目标开始发生变化。当开发商登上舞台时，就不太愿意按照老的拆迁制度进行安置，你家里有两个户口就给两套房子，他觉得窝囊。政府要求你好好跟老百姓协商，开发商觉得我凭什么跟你好好协商，我是大富翁，他是穷光蛋。在这样的背景下，以开发商为主导力量的，包括一些无良学者、政客推动了对拆迁制度的修改。2001 年 6 月 13 日，国务院发布了 305 号令，对拆迁管理条例进行修改，并于同年 11 月 1 日开始实施。这个条例修改了什么呢？为什么要修改呢？首先由原来的“补人头”改为“补砖头”，过
7、去是按照住房人的居住条件、居住人口来解决补偿安置，现在是按照房屋的区位、用途、建筑面积的市场估价，意思是房子值多少钱我补你多少钱，但这里留下了一个巨大的漏洞，它不是以市场的真实交易价格为标准的，而是以市场估价。这个估价就有很多猫腻了。中国的拆迁制度发展到现在，有两大块队伍发展很快，除了开发商外，就是房地产评估师。从当时的 2 万多人发展到 2007 年的 30 万从业人员。因为拆迁都要评估，明明这个房子隔壁的商品房开盘一万块钱一平米，开发商请的评估师可以评到三千到四千一平米。通过北京前门的一百份拆迁评估报告显示，没有一份拆迁评估报告是真实的。评估师们按照北京市政府 2001 年定的区位价格（4
8、000 块钱一平米） ，加上房屋的折旧来评估。北京前门很多老四合院，清朝留下来的，按照折旧标准建筑价最后就只剩下三四百块钱再加上区位价也不到 5000 元。拆迁评估从诞生那天开始，就伴随着罪恶，伴随着对公民财产的剥夺，从被拆迁户那里割一块肉养活了他们。但是评估师也没有办法，因为不听开发商的话，就生存不下去。第二个修改，加大了行政裁决和执行的力度。老的拆迁条例里，还保留了过去处理人民内部矛盾的说服、教育的方法来解决，但是开发商不愿意了，修改后的新规定，在拆迁期限内拆迁人和被拆迁人没有达成协议的，可以申请裁决，但是更可怕的是，虽然讲了对裁决不服，可以行政复议和诉讼，但是规定不影响执行。也就是说，拆
9、迁办做一个裁决，老百姓不服，还在维权，还在请求法院或上级行政机关确定这个裁决是否合法，就要被强拆了。第三个修改，取消了房屋使用人的被拆迁人地位。这一做法虽然可能降低拆迁成本，但搞乱了拆迁法律关系，闹出很多笑话。例如，国有企业、机关使用的房屋，其所有权属于国家。拆迁谈判找所有者还是找使用者？搬迁和补偿找谁？这一常识性的问题能视而不见地抹掉吗？又如房屋的承租人也是使用人，拆迁时能回避他们的合法利益吗？拆迁引起社会矛盾和影响社会和谐，主要就是因为这三点。现在全中国有 20%以上的人（被拆迁人及其亲人）都经历过拆迁，尽管有这么巨大的人口，但无论在人大、国务院，在制订这些政策和法规的地方没有明确的话语权。相反开发商不仅有代表，还可以找代言人从而有较强的话语权。修改后的拆迁条例实施之来，我们可以注意到，开始进入了中国拆迁制度的第三个阶段，一直延续到今天，就是人民群众以生命和鲜血来反抗拆迁制度，反抗对财产的剥 夺，同样也推动了这个制度的不断变化。
