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1、基于新制度经济学的苏北欠发达原因分析杨宇 李布 郑垂勇 赵敏 内容提要：近几年江苏省委省政府加大了对苏北的政策扶持和资金支持的力度，苏北的经济面貌因而有所改观，但与苏南、苏中的差距却有进一步拉大的趋势。针对这种状况，从新制度经济学的角度分析苏北欠发达的主要原因，提出改善苏北欠发达状况的三项建议：进行产权制度、市场制度改革，增加正式制度供给；培育企业家精神，改善非正式制度滞后现象；加快正式制度和非正式制度契合性建设，实现制度兼容。关键词：正式制度 非正式制度 制度兼容 制度创新一、引言苏北地区，包括江苏省的徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁等五个省辖市，土地面积 5.24 万平方公里，占全省的 51
2、.1%；人口 3200 多万，约为江苏省的1/2，但 2004 年 GDP 总量只占全省的 1/5，人均 GDP 不到全省平均水平的 1/2。为改变苏北的欠发达面貌，历届省委、省政府做出了坚持不懈的努力。1984 年省第七次党代会，提出了“加快发展苏北，积极提高苏南”的方针。1994 年省第九次党代会，进一步明确了“没有苏北的小康就没有全省的小康，没有苏北的现代化就没有全省的现代化”的战略思想。2001 年，省委、省政府制定了关于进一步加快苏北地区发展的意见 ，成立了省苏北发展协调小组，出台了支持苏北大发展的政策措施，加大了支持苏北发展的力度，四年来，苏北 5 市累计承接 500 万元以上的产
3、业转移项目 4770 个，总投资 1175 亿元，实际引进区域外资金 486 亿元。省级财政对苏北地区的转移支付和专项补助逐年增加，至今累计投入各类扶持资金 871 亿元。近几年苏北的经济面貌因而有所改观，但是与苏南、苏中相比，依然比较落后。Error!Error! ReferenceReference sourcesource notnot found.found.是对 19782004 年人均地区生产总值的动态比较，从图中可以清晰地看出：最近五年，苏北与苏南、苏中区域间差异显著拉大，并有进一步拉大的趋势。下文从新制度经济学角度，对苏北经济欠发达的状况进行分析。二、苏北欠发达的制度因素分析新
4、制度经济学认为：制度是经济绩效的决定性因素（诺斯，1994） 。在制度与技术、资本、人力等决定经济增长的要素之间，制度更容易成为瓶颈，制约和阻碍其它要素发挥应有的效用。制度是管束特定行动模型和关系的一套行为规则，可以是正式的，也可以是非正式的（林毅夫，1989） 。正式制度是人们有意识地设计并创造出的行为规则，包括法律、规章以及经济主体之间签订的正式契约，根据林毅夫的概念，家庭、企业、医院、大学、期货市场之类的组织也属于正式制度的范畴。而非正式制度是人们在长期交往中自发形成并被无意识地接受的行为规范，主要包括伦理道德、传统文化、风俗习惯、意识形态等等。图 1 苏南、苏中、苏北人均地区生产总值动
5、态比较 单位：元数据来源：江苏四十年 、 江苏统计年鉴 （19942004）如果一个国家或地区正式制度和非正式制度的安排不合理，就会增加交易成本，降低经济活动的效率，对经济发展起到阻碍作用。正式制度按照形成途径的不同又可以分成两类：“诱致性变迁型”的正式制度和“强制性变迁型”的正式制度。 “诱致性变迁型”的正式制度能够与非正式制度兼容，并促进经济绩效的提高；而“强制性变迁型”的正式制度可能与非正式制度不兼容，从而导致较低的经济绩效（金雪军等，2001） 。本文从新制度经济学的理论出发，认为苏北经济欠发达的原因是：正式制度短缺、非正式制度滞后、正式制度与非正式制度不兼容。1、正式制度短缺正式制度
6、本身是由权力中心提供的一种重要的资源，这种资源在满足人们的需要时，由于供给的原因，可能出现正式制度资源的短缺（唐兴霖，1996） 。换言之，正式制度短缺指正式制度方面的社会有效供给不足，不能满足制度需专业好文档第 3 页 共 14 页求的现象。正式制度短缺根据其形成原因可以分为两种情况：其一，正式制度供给的数量不足引起制度短缺；其二，正式制度供给质量不高引起制度短缺（即制度执行失范） 。苏北的正式制度短缺比较严重，包括上述两种问题。考察苏北的正式制度短缺情况主要从产权制度、市场制度和政府效率三个方面着手。有效的产权制度能够使人们形成合理的预期、减少不确定性和降低交易费用。产权制度的短缺可以从宏
7、观上的产权制度所有制结构和微观经济主体企业的产权制度两个方面来考察。在经济发展的一定阶段，所有制这一制度决定着资源配置效率的高低。大量的实践证明：相对于国有经济而言，非国有经济机制灵活、创新意识强烈，更能节约交易费用、适应市场的竞争。与苏南相比，苏北的所有制改革明显滞后，主要表现在民营经济在所有制结构中数量过低，由其从业人员的比较可以窥见一斑：2004 年，苏北民营企业从业人员比重只有 4.06%，低于苏中 0.99 个百分点，低于苏南 11.27 个百分点。考察企业的产权制度主要看各地区国有企业和民营企业的现代企业制度的建立和运行状况，苏南大部分企业已经建立现代企业制度，运行质量良好，并逐步
8、走向了产权多元化，而苏北很多企业依然是古典的产权制度，现代企业制度供给数量不足。从各地区上市公司的数量上可以看出这一点： （2004 年）江苏累计拥有上市公司 84 家，苏南 66 家，苏中 10 家，苏北只有 8 家。市场是资源配置的有效手段，地区经济的发展与市场制度的完善程度密切相关。苏北市场制度的短缺情况可以借助于产品市场和要素市场（资金、技术、劳动力、金融）发育程度、对外开放程度、开发区规模等指标来衡量。苏北各类市场组织和市场制度的供给数量偏少且运行质量偏低。资料显示，苏北年末拥有亿元以上商品交易市场 83 个，占全省总数的 18.5%，相当于苏南的33.6%；实现市场成交总额占全省的
9、 14.5%，相当于苏南的 20.0%。此外，苏北由于未能及时抓住上世纪 80 年代沿海城市开放和 90 年代初全省发展开放型经济的机遇，对外开放仍处于低水平阶段。 （2004 年）进出口总额、外商直接投资分别仅占全省总额的 2.52%、6.43%，分别低于苏南 88.83、69.40 个百分点。苏北开发区整体规模较小，2004 年末全省 87 个省级以上开发区中，苏北仅有15 个，开发区业务总收入、进出口总额和累计实际利用外资额在全省开发区总量中分别仅占 5.3%、0.8%和 3.3%。政府是各类正式制度的供给主体，政府行政效率是正式制度实施绩效（反映制度供给质量问题）的具体体现，会直接影响
10、到区域经济发展。各地区行政服务中心的服务状况可以很好地反映出各地区政府行政效率的高低。行政服务中心是政府制度创新的产物（首创于辽宁省鞍山市，后在全国推广） ，是政府为了改变传统的审批制度和审批模式，提高政府办事效率而做出的制度安排。但是，制度安排的提供不等于制度安排的执行。对于同一制度安排，苏北各地区的运行效率与苏南是不同的。走进苏南各行政服务中心，可以一次办完所有行政审批事项，而在苏北诸多中心内的诸多职位，只是当地政府为了应付上级政府体制改革要求人为设置的虚职，实际上并无审批权限，这不仅没有提高反而降低了政府办事效率。苏北地方政府正式制度执行失范导致行政效率低下是苏北地区经济欠发达的重要原因
11、之一。2、非正式制度滞后在人类行为的约束体系中，非正式制度具有十分重要的地位。非正式制度的建立和形成需要较长的时间，而一旦形成就具有较大的稳定性，其变化和演进也是一个相对较慢的、渐进的过程。正因为非正式制度变迁所具有的渐进性和滞后性，往往导致制度系统的非均衡性，影响区域经济发展。非正式制度根据来源可以分为三类：由于特定地域环境长期演化而成的区域文化、在长期的接触交往中通过相互模仿、选择而稳定下来的风俗传统和适应短期特定环境而产生的惯例（唐绍欣，2003） 。在苏北，无论是在长期形成的区域文化、风俗传统中，还是在短期形成的惯例里，都存在与市场经济不适应的非正式制度滞后现象。区域经济发展往往与区域
12、文化有着密切的渊源关系，区域文化中滞后因素的存在往往影响区域经济的发展。苏北是汉文化的发源地，其文化特质主要表现为雄豪、大气、直而不屈（张乃格，2004） ；表现在日常生活和交往中，人们讲究体面和排场，直来直往，缺少变通。这样一种区域文化使得多数人在改革开放之初没有前瞻意识主动积累资金来发展经济。以后，虽然在政府倡导下主动吸引外部资金、人才，但是由于本地固有的文化特性，与外来文化的摩擦成本较高，所以外来生产要素运用效率不高，影响苏北经济发展。苏南地区是中专业好文档第 5 页 共 14 页国吴文化区域的内核地带，吴文化是一种水文化，其文化特质是：精巧、纤细、柔韧、秩序（新望，2005） 。由于长
13、期受到吴文化的影响和熏陶，苏南人做人做事追求一种 “水性”标准：能协调，会妥协，深得中道智慧。久而久之，就形成了务实求稳、包容开放以及浓厚的市场观念和竞争意识，直接促成了苏南模式的形成及以后向新苏南模式的演化。区域文化的差异是导致经济发展过程中苏北与苏南差距扩大的重要因素之一。某一地区长期的经济形态决定了该地区的风俗传统、意识形态等非正式制度，非正式制度一旦形成反过来又会影响经济的发展。苏北有着根深蒂固的自然经济，与外界经济联系较少，生产和生活比较孤立、封闭。在这种经济基础上形成的传统文化，自然也带有封闭保守的特征：“小富即安” 、 “不思进取” 、“重农轻商” 、 “重义轻利”等，这些狭隘观
14、念导致人们开放意识淡漠、竞争意识不强，不适应市场经济发展的要求。与苏北不同，苏南在历史上虽然也是自然经济占主导地位，但是在近代就已经受到工业文明的熏陶，自然经济开始解体，苏锡常是近代民族工业的发源地，也是中国近代企业家和产业工人的诞生地，所以，苏南商品经济意识较为浓厚，文化教育水平较为先进，人们多富于挑战和应战意识，开放意识较强，从而带动观念、文化等非正式制度的创新，促进市场经济的发展。显然，在大力发展市场经济的过程中，苏北不适应时代要求的风俗传统、意识形态等非正式制度直接导致苏北经济欠发达的状况，使苏北经济远远落后于苏南。惯例作为一种非正式制度，自动约束着人们的行为，但是惯例有时也是消极的，
15、一旦形成和固化，短期内很难改变。建国后高度集中的计划经济体制，不仅没有改变苏北传统文化中阻碍经济发展的部分，反而进一步强化了它们，并形成了某些不利于市场经济发展的思想惯例和行为惯例。苏北的“本位主义” 、“小团体主义” 、 “大福利主义”等“大而全” 、 “小而全”消极落后的思想惯例比苏南及其它地区更为严重。苏北地方领导在长期计划经济下形成了一套管理国有企业和集体企业的行为惯例，考虑经济发展时，基本上是考虑国有经济和集体经济的问题，不能适应市场经济环境的变化要求给予民营经济更大的发展空间。20 世纪 80 年代，由于这样一种落后的思想惯例和行为惯例的影响，曾经响彻大江南北的“耿车模式”1在发展
16、的关键时刻失去了地方政府政策的支持，民营小企业失去了发展的先机。随后政府又以农村合作基金会基金的形式大办各种镇办、村办企业，与民争利，迅速挤垮民营小企业，沉重地打击了农民的创业热情。“耿车模式”没能在苏北广泛繁殖和推广，苏北因此错过了最佳发展机遇。3、正式制度与非正式制度不兼容正式制度和非正式制度的变化机制是不同的，指引正式制度变迁（尤其是“强制性变迁”型的正式制度）的是“刘易斯之手”，指引非正式制度变迁的是 “斯更努之手”2，所以在制度演进的过程中可能出现正式制度与非正式制度的不兼容。考察一个地区的制度是否促进区域经济发展，不仅要看制度系统中的正式制度安排是否完善，而且还要看正式制度和非正式制度两者之间是否兼容，因为正式制度的作用和效率受到社会文化、意识形态、价值体系等非正式制度的影响，不适当的非正式制度会对正式制度产生强大的排斥力。在苏北这样一个传统文化深厚的地区里，从过去承继下来的习惯、惯例和社会道德等非正式制度无疑会和人为设计或引进的“强制性变迁型”的正式制度有矛盾和冲突，可以从以下两个方面加以分析。第一，从制度变革的速度看，正式制
