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1、积极财政政策的风险和防范积极财政政策的风险和防范积极财政政策的风险和防范积极财政政策的风险和防范 2008-12-20 15:15:26内容提要： 自 1998 年我国实施积极的财政政策以来，其风险问题一直是社会关注的热点。5 年多来，积极财政政策对启动内需、拉动经济增长发挥了至关重要的作用，但随着实施时间的拉长，政策风险也在不断增加。积极财政政策手段和政策目标的综合性，决定了政策风险的多样性。对积极财政政策的风险，一定要全面把握、综合评估，以进一步优化政策措施，加大风险防范力度，提高政策实施的效果。 一、积极财政政策的风险不容忽视，必须全面把握任何经济政策都有风险，积极财政政策也不例外。积极
2、财政政策的成效值得肯定，但风险问题亦不容忽视。作为刺激内需、实施反周期调节的一剂“猛药” ，积极财政政策是以增发国债、扩大财政赤字为代价的，随着政策持续时间的延长，也面临一系列风险。具体而言，积极财政政策的风险，主要体现在四个方面。（一）债务风险。迄今为止，积极财政政策的主要手段，是增发国债、扩大投资。1998 年以来，随着积极财政政策的实施，年度国债发行规律跳跃式增长，国债余额屡创新高，债务风险成为积极财政政策最直接、最典型的风险。考察积极财政政策的债务风险，要注意以下三个问题。1.国债投资项目的决策与管理风险。19982002 年，我国安排的国债项目总投资规模逾 3.28 万亿元。总体上看
3、，通过各级、各部门的共同努力，国债投资效果明显，但在项目决策和资金管理中，也存在许多不容忽视的问题，直接导致了国债投资风险。比较突出的，一是部分项目决策失误。在国债投资项目选择上，由于项目决定权和还款“兜底”责任分属于发改委和财政部门，负责定项目的不承担还款责任，承担还款风险的不参与项目论证，权力与责任不统一，具体到项目单位来讲只有利益、没有风险，形成了全国上下很强的投资冲动，在一定程度上造成了投资使用分散，建设战线拉长，部分项目因信息不对称导致决策失误，直接造成国债资金的损失浪费。二是部分国债项目上马仓促，前期准备工作不充分。如山东境内淮河流域的污水处理项目，在前期准备工作不具备的情况下，国
4、债资金即已下达，形成了“边勘察、边设计、边施工”的局面，影响了国债资金使用效益。三是挤占挪用国债资金的现象时有发生。从对国债资金的专项核查来看，基本上每一地、每一类项目都有国债资金被挤占挪用的问题。如在湖北省荆州市界牌河段上江干堤综合治理项目建设中，被骗取和私分的国债资金达 206 万元。四是部分国债项目配套资金不落实、不到位。据国家审计署对 9 个省的污水处理项目国债资金管理使用情况的审计，发现由于地方政府争取项目较多，超出了地方配套的能力，国债项目地方配套资金的到位率只有 60多一点，银行贷款到位情况也不理想，审计的 37 个污水处理项目中，有 15 个项目未按计划完工或开工;16 个已完
5、工项目中，有 7 个达不到设计要求，普遍存在配套设施落后于主体工程建设以及运行费用不足等问题，造成设备闲置，投入的国债资金不仅发挥不出应有的效益，而且使地方政府背上了沉重的包袱，直接形成了债务风险。2.国债发行导致的政府综合债务累积风险。考察积极财政政策的债务风险，不能仅看 6600 亿元长期国债，还要把握好积极财政政策实施条件下我国政府债务积累的特殊性。19982002 年，我国累计发行国债 21489 亿元，其中，单纯为实施积极财政政策而发行的长期建设国债为 6600 亿元，占 30.7.同期，我国国债余额快速积累，由 1997 年的 4565.66 亿元上升到 2002 年的 15640
6、.72 亿元。如果仅从 6600 亿长期国债占同期发债总规模 30.7的比重看，近年来国债余额的大幅度增长，主要责任似乎不应算到积极财政政策头上。但如果考虑到我国积极财政政策的实施背景，由其导致的债务风险快速积聚倾向却不容忽视。改革开放以来，我国绝大部分年份都有赤字，由于多年连续发债，加之债务成本较高，从 1996 年起，我国就已进入还债压力比较大的时期，每年债务还本付息压力都在1000 亿元以上。在这个基础上实施积极的财政政策，虽然每年因政策本身而发行的长期建设国债只有 10001500 亿元，但由于债务的惯性增长，却使得每年的发债总规模都在 3300 亿元以上，2002 年更是创记录地达到
7、 5679 亿元（见表 1） 。也就是说，实施积极财政政策，增发长期国债，是在财政连续多年“扩张”基础上的再扩张，是在国家债务积累到一定程度，开始惯性加速增长时的再加速。19982002 年，国债余额增长与长期国债发行的边际弹性为1.68（国债余额/长期国债） ，说明积极财政政策的“边际债务积累效应”较大。更值得注意的是，实施积极财政政策，发行长期国债，是在国家综合负债居高不下的基础上增加的政府债务。从名义指标看，2002 年我国国债余额占 gdp 的比重只有 18.3，赤字率为 3，都未突破国际公认的警戒线，债务风险好象并不突出。但如果考虑到政府需承担的隐性债务，如各级政府欠发的工资、粮食系
8、统亏损挂账、国有企业与国有银行等金融机构亏空、养老基金空账等，则“国家综合负债率”至少在 70以上，这一比例已经超过了亚洲许多国家以及欧盟（60）和美国（60） 。虽然积极财政政策本身不会导致隐性债务增加或显性化，但使政府综合债务负担进一步加大。换言之，在国家综合负债居高不下的条件下，继续增发国债，无疑于火上浇油，债务风险加速积聚的态势不容忽视。3.债务风险随时可能引发基层财政危机。评估债务风险向财政危机转化的可能性，防范财政危机，是我们考察财政政策债务风险的一个重要目的。从理论上讲，我国国债负担主要集中于中央财政，如果发生财政危机，应首先表现为中央财政危机。现在我国经济繁荣，社会稳定，中央政
9、府债誉好，融资成本低，债务融资的空间还比较大，表面上看积极财政政策引发的债务风险似乎并不突出。但是，如果分层次地仔细分析一下地方财政，特别是县乡财政的债务状况，就可能得出相反的结论。下面是对我国 a 省 2002 年政府债务余额的调查（见表 2） 。从表中可以看出，2002 年 a 省市级以下（含市级）各种显性负债为 741.8 亿元，占地方财政收入的 144.18，其中国债转贷资金为 71.28 亿元，占总债务的 9.61.市以下国债转贷债务相对较轻，但总体债务负担较重，市、县、乡三级债务负担占本级财政收入的比重分别为 135.6、140.1、163.2.如果算上各种隐性负债，如社会保障欠账
10、、地方金融机构坏账、国有企业潜亏等，地方政府债务负担可能要翻番。在现行体制下，地方与中央偿债机制不同，中央可以借新债还旧债，地方无权发债，只能靠自身财力来还。现在地方财政绝大多数都比较困难，债务包袱重，而国债转贷、国外贷款和化解地方金融风险专项贷款等又逐步进入还款高峰期，中央不但拿不出足够的钱来给予支持，反而需要催收债务本息，还不上就扣款，很多地方已因此影响了预算正常执行，出现了大面积欠发工资现象，这在一定程度上也可以说是出现了财政危机的苗头。因此，可以断言，将来如果因债务负担过重而导致债务危机，可能最先表现为基层财政危机。评价债务风险和发债空间，不仅要看中央财政的运行状况，还要看基层财政的承
11、受能力。（二）经济风险。积极财政政策的调控目标是多元的，对经济发展的影响也是全方位的。积极财政政策的风险，除了债务风险之外，还有可能引发“挤出效应”和经济“滞胀” ，形成经济风险。相对于债务风险来说，这些风险在形式上表现得更隐蔽，滞后性更强，对财政经济的影响也更深远，必须高度重视。1.“挤出效应”风险。对于增发国债是否存在挤出效应，虽然目前理论界和决策层大多持否定态度，但也有不少人表示出了很强的担心。笔者认为，虽然挤出效应不太明显，但完全否定积极财政政策的挤出效应是不恰当的，看积极财政政策是否存在挤出效应，不能只囿于经济学的经典理论，更要分析我国的具体情况。我国正处在体制转轨时期，市场机制很不
12、成熟，公共投资排挤私人投资并不一定以实际利率上升的形式表现出来，还有其它多种形式。其一，由于商业银行与政府有千丝万缕的联系，政府发债需要银行信贷和证券市场的支持，在融资资金有限的情况下，势必压缩企业或私人投资需求。现在商业银行存贷差大，其中一个重要原因是购买了政府债券，这可以算是挤出效应的一个标志。其二，通信、邮电、交通等基础设施领域，仍然存在着严重的行政性垄断，政府加大对这些领域的国债投资，进一步减弱了私人投资在相关行业扩张的可能性。其三，市场是有限的，国债投资支持国有企业技术改造和扩大生产，势必压缩民间企业的市场空间。从上述意义上讲，国债发行必然导致“制度性”挤出效应。同时，分析积极财政政
13、策是否存在“挤出效应” ，不能只看发行的 6600 亿元国债，还要看由此吸引调动的其他社会资源。从山东省的情况看，1998 年以来，中央共批准1196 个国债资金项目，概算总投资为 571.8 亿元，其中：国债资金130.4 亿元，银行贷款资金 219.2 亿元，其他建设资金 222.2 亿元。国债资金和银行资金的配套比例为 1：1.68.如果按此比例来推算，全国 3.28 万亿的国债项目总投资，至少需要银行配套贷款 1.23 万亿元。商业银行向国债项目提供贷款，无形中势必减少和压缩用于民间长期投资的贷款。换言之，发行国债本身可能没有挤出效应，但国债项目投资向银行贷款会与民间竞争资金。总之，国
14、债投资到目前为止，虽没有产生大的挤出效应，但并不意味着没有挤出效应的风险存在。随着积极财政政策的中期化倾向，如果国债规模超过一定限度，加剧了资金供求矛盾，挤出效应产生的可能性是随时存在的。2.“滞胀”风险。20 世纪上半叶，西方发达国家依靠凯恩斯的经济政策走出了经济萧条。然而从 60 年代开始，凯恩斯经济政策的负面效应逐渐显现，出现了令人头疼的“滞胀”现象。积极财政政策与凯恩斯的经济政策道理相同，现在这个政策已延续 5 年，至今尚无“撤火”的苗头，是否也会导致“滞胀” ，的确应引起人们的重视。从西方发达国家的经验看， “滞胀”现象之所以发生，主要是人们的自然需求减弱，有效需求增强。我国目前经济
15、发展水平还比较低，收入水平低、有效需求不足是主要矛盾，不存在导致经济停滞的主客观因素。只要进一步改善供给结构，扩大和培育内需，经济还有很强的增长潜力，近期内不会发生经济停滞。但是，由于连续多年出现财政赤字，通货膨胀的风险却不容忽视。按照货币主义的观点，上世纪 7080 年代西方国家发生的通货膨胀，主要是因为凯恩斯主义国家干预经济的政策所引起的货币过度发行。货币过度发行的直接诱因之一，则是持续的财政赤字。对于我国而言，改革开放以来财政赤字已司空见惯，特别是实施积极财政政策以来，财政赤字更是成倍增长。在今后可以预见的 35 年内，财政赤字还会保持一定规模。一旦国债规模达到一定程度，人们对政府的债信
16、发生怀疑，政府通过国债实现不了预期的收入，那么就只有靠铸币税来筹集资金，最终结果无疑会导致恶性通货膨胀。在一些西方发达国家，都曾因持续实施扩张性财政政策而出现过通货膨胀。随着国债发行规模的增加，我国出现类似问题的可能性还是存在的。特别是目前国有企业改革尚未到位，真正的激励约束机制还没建立起来，“投资饥渴症”的内在动因尚未根除，银行自身的贷款风险约束机制稍有松动，类似于 19921994 年时期的投资过热和恶性通货膨胀就有可能出现。我国目前正处于经济起飞阶段，正值加快发展的战略机遇期，对通货膨胀要高度警惕。（三）社会风险。积极财政政策作为一项反周期的调控措施，虽然其着力点主要是在经济领域，但由于政策内容多，也涉及到一系列的社会问题。其中最典型的，就是因收入分配政策调整而引发的社会稳定问题。为培育和扩大内需，我国自 1999 年起连续 3 次上调机关事业单位职工工资，并于 2001 年年底全面实行了“年底双俸”奖励政策，使机关事业单位职工的月工资水平翻了一番还多。城市“低保”和离、退休人员的养老金标准也相应提高。单纯地从宏观调控的需要来看，这项
