合法性冲突与非营利组织管理研究

《合法性冲突与非营利组织管理研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《合法性冲突与非营利组织管理研究（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、 合法性冲突与非营利组织管理研究 合法性冲突与非营利组织管理研究 陈征宇 （中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275） 【摘 要】 ：【摘 要】 ：合法性作为一个重要的概念为政治学与行政管理及其他学科所关注。本文认为，对于合法性的研究具有主客体分析法、政治与社会分析法、历史分析法以及话语分析法等四种研究路径。在此基础上，本文建构了一种合法性冲突的分析框架，并以此来研究非营利组织的管理问题。 【关键词】 ：【关键词】 ：合法性 冲突 非营利组织 管理 合法性是政治学和行政管理学科的一个重要命题。 可以说， 政治体系自从它产生之日起就面临着合法性的审问， 历代统治阶级都不可能回避

2、。 但是， 合法性建构并不是一蹴而就的，而是一个不断演进的历史过程。 在经济全球化的当今世界， 由于信息传播的网络性、 即时性，交往的必然性和互需性， 由此产生的政治实体之间或者是权利主体之间在合法性认可方面的碰撞和冲突也是不可避免。 本文试图以合法性概念为基础建立一个理论框架， 对中国的非营利组织管理问题进行一些分析。 一、合法性及其研究路径一、合法性及其研究路径 现代意义上的合法性应该归功于西方近代政治思想的发展。西方的启蒙学者在马基雅维利思想的启发下，提出了社会契约的原初理论。后来，英国学者洛克从逻辑上说明了社会的优先性，从而建构了他的社会契约论。洛克的社会契约理论认为，政治权利的合法性

3、并非来自神灵或者其他非经验性的东西，而是来自社会，来自广大民众对政治权利的让渡。以洛克的观点来看，政府应该是自由的捍卫者和守护者，否则，社会民众让渡自身的权利就不会有任何意义可言。国家的权力则是由社会大众的这种让渡所产生的。1 在政治合法性问题的界定方面，斯托克认为权力合法性必须具备三个条件：第一是符合既定的规则；第二是规则本身经得起以共有信仰为参照而进行的检验；第三，下属尤其是其中最重要的成员对特定的权力关系明白表示同意。2（p38）迈克尔罗斯金则认为，政治合法性问题是指人们的一种内心信念与态度， 主要包含两个方面， 一方面是一种政治秩序是否陈征宇，男， （1970。） ，祖籍福建省莆田市人

4、，中山大学讲师，现为中山大学政治与公共管理事务学院党委副书记，行政管理专业在职博士生。 得到成员的认可，另一方面则是指其成为为什么应该认可这种政治秩序。3（p5）而对于统治阶级或者权力主体而言就是如何获得这种合法性认可。 当然， 对于政治合法性的论述远远不止上述两种理论，归纳起来可以有以下四种理论分析的路径： （一）主客体分析法。如果把现行的政治体系及权力载体看作主体的话，那么，统治阶级的这种权力实施必须得到被统治者的认可， 而且被统治者对受管治状况应该认为是理所当然的（take for granted） 。这种观点的代表人物是人类学家玛丽道格拉斯，其理论集中反映在她的著作制度是怎样思维的 。

5、4（p79）事实上，道格拉斯的这个理论是针对奥尔森的集体行动的逻辑而发展的。奥尔森认为，集体行动是困难的，因为集体行动的最终结果往往是公共利益，如果有人不付出，而其他人将这种行动付诸实践，就一定会出现“搭便车”的现象，所以小群体更容易取得行动的成功。道格拉斯不同意奥尔森的这种因果解释，她认为， 小群体之所以容易取得成功， 乃是因为小群体有一个共享的思维观念或者意识形态。由此，道格拉斯提出，制度不能建立在功利性或者实用性的基础上。恰恰相反，制度应该建立在人们都能接受的基本的理念规范之上， 成为人们所认为理所当然必须遵循的规范。 所以，对于统治者而言， 如何与被统治者形成良性互动， 由此制定出具有

6、为大多数人所认可的制度，并将这种制度予以施行，这就成为主客体分析的重要议题。 （二）政治与社会分析法。随着社会民主制度的发展，人们对于权力合法性的认识已经突破了单纯从权力主体客体的角度考察政治权力运行问题的思维， 而是将视野投向了更为广阔的社会空间，由此产生了从政治社会两分法角度来认识权力合法性问题的理论探讨。 因为民主政治的发展公民自我决定已经成为广为接受的观念， 这种观念也已经成为现代民主政治或者政治统治的基础。 权力的合法性更多与社会的公共意志结合在一起， 只有为社会大多数人认可或者反映大多数人需要的政治权力才是合法的， 才能够具有持久存在和发展的可能性。正如莫里斯迪韦尔热所认为的：权力

7、的合法性只不过是由于本集体的成员或至少多数成员承认它为权力。5（p117）所以，权力合法性的唯一基础就是本集体的价值取向和标准体系为社会大众所接受。 由此可见， 不被社会大众的多数所承认的权力是没有合法性基础的，也是不会长久的。在这种情况下，社会治理就需要更多地考虑政府治理的民意基础。甚至可以说， 法律的制定、 政策的执行、 政权的更替， 更多是以社会民众的自我决策所决定的。 （三）历史分析法。用马克斯韦伯认为，社会发展是一个不断理性化的过程，政治合法性的种类可以分为三个方面，即传统型权威、个人魅力型、法理型。6传统型权威是传统社会的权力更替模式，人们之所以认为这是合法的，因为自古以来都是这样

8、进行的，权力是世袭的，人们是必须认可的。个人魅力型权威则是建立在统治者个人魅力的基础上，一方面这种合法性是基于领导者个人所具有的特殊才能或特殊品性， 另一方面， 也有可能统治者将自身才能或品格特征的神化。 但无论如何领导者已经具有了与一般个人所不具备的才智和能力，具有吸引普通大众的个人素质。法理型统治是建立在公共认可的法律规则之上的，具有制度的权威性。 社会对统治合法性的认可并不是基于传统的力量， 也不是因为领导者的个人因素，而是基于对制度的认可。相比较而言，法理型统治比传统型和个人魅力型权威更具有合理性和持久性。哈贝马斯认为，发展中国家在由传统社会到现代社会转型的过程中，由于传统的政治权力合

9、法性基础在不断丧失，而新的制度规则却在建立之中或者根本没有建立。在这个过程中，统治的合法性有可能不断得以消减甚至最终丧失，这就产生了合法性的危机。7 （四）话语分析法。麦克斯怀特的公共行政的合法性一书是关于合法性分析的典范之作。麦克斯怀特认为， “话语”理论有助于我们思考所有的合法性问题，是一个有力的方法论工具。 麦克斯怀特通过对公共行政合法性的话语分析认为， 根本不存在所谓客观中立的学术话语， 所有的理论都是意识形态或者主体意愿的反映， 就连公共行政本身也是政治意识形态合法化的策略手段。8话语分析从本质上来说是一种后现代主义的分析模式，遵循的是吉登斯的结构和结构模式。 这种理论分析的前提假设

10、是， 任何理论或者社会共识都是人们在长期的社会发展过程中有意无意建构起来的， 而这种结构式的东西， 往往是不完全正确甚至是错误的，因此，必须用“庖丁解牛”的方式进行分析，也就是所谓的“解构”对结构进行剖析、更新、发展。由此可见，话语分析法是一种具有革命精神的批判理论，当然也是一种反思，一种以人为本的公共精神。那么，这种批判的对象是什么呢？正如公共行政的合法性 一文所认为的， 重建公共行政领域的可能性基础是实用主义， 其重建的起点是 “祛除、克服、放弃合法性问题的无意义的话语” 。批判目的则是建立理性人的治理模式的合法性。9（p17） 以上四种分析理论为我们研究合法性问题提供了很好的基础。 事实

11、上， 以上理论尽管分析视角不一样，但它们存在着一个共同方面，即无论是主客体分析法、政治与社会分析法、历史分析法还是话语分析法， 都存在一个矛盾与冲突的问题。 主客体之间存在着矛盾和冲突，政治系统与社会系统有矛盾与冲突， 历史发展的传统与现代也存在一定程度的不调和， 不同话语之间的矛盾与冲突更是不可避免。 因此， 我们完全可以从冲突论的角度来进行合法性问题的研究，考察不同冲突的实质及其成因，从而有效阐释现实的公共行政管理问题，推动公共行政的改革实践。 二、非营利组织与政治体系的合法性冲突二、非营利组织与政治体系的合法性冲突 上文从理论方面说明了合法性冲突的可能性及其成因。 合法性冲突的后果有可能

12、是政治实体合法性的消减， 但是如果能够将矛盾控制在一定的张力之内， 不同权力实体或者权利主体的有序竞争则有利于同时提升两者的合法性，这就是合作双赢，否则就是零和博弈。这种状况在非营利组织与政治体系方面表现得非常突出。 我国的非营利组织是在 20 世纪 80 年代开始快速增长。而在之前的 50 年代一直到改革开放前的 70 年代，中国大陆各类社团和群众组织的数量非常少，50 年代全国性的社团只有44 个，60 年代也不到 100 个，地方性社团大约 6000 个。1989 年，全国性社团剧增至 1600个，地方性社团达到 20 多万个。1989 年后，由于政治方面的原因，民间组织的发展在短时间内

13、有所缩减，但不久后重新回升，到 1997 年全国县级以上的社团组织有 1848 个。据初步统计，从事民间服务的民办非企业单位，1998 年已经达到了 70 多万个。10(p329-330) 20 世纪末、21 世纪初，中国的非营利或非政府组织有了新的发展，呈现出前所未有的繁荣景象。在非营利组织的发展之初， 我国的非营利组织大多具有官方的背景， 即非营利组织必须挂靠在政府行政部门或者事业单位里。 通过挂靠捆绑的方式加强了对非营利组织的监管。 这种管理方法， 从监督方面来看当然是非常有效的。 但产生的不良后果却是非营利组织对政府的依赖性非常强， 有时这些非营利组织还打着政府的旗号进行不那么正当的赢

14、利活动， 激起了民众的反感情绪，反而给政府部门的合法性认可带来负面影响。随着改革开放的进一步深入，以及人们对非营利组织认识的不断深化， 无论是政府官员还是学者等有识之士都充分认识到非营利组织与政府组织是不同的两个体系， 应该将两者的功能区分开来。 政府应该加强自身的公共服务和社会管理的职能，而不应该将非营利组织包办起来。当然，在如何发展中国的非营利组织方面， 目前还是没有达成共识， 这是当前非营利组织立法方面存在困难的根源所在。这也在一定程度上造成了在非营利组织的管理方面制度供应不足。 对于非营利组织的界定， 著名的非营利组织研究专家美国约翰 霍普金斯大学的萨拉蒙教授认为，非营利组织数量和规模

15、上的迅速增长意味着真正的“全球结社革命”的出现，他用“全球公民社会”来概括非营利组织的发展浪潮。11同时，萨拉蒙概括了非营利组织的五个特性： （1）组织性，这些组织都有一定的制度和结构。也就是说，非营利组织首先是一种正式的组织，具有其他组织共有的普遍性特征； （2）民间性，这些机构都在制度上与国家相分离；由国家政府创立的组织不能称之为“非营利组织” 。像我国的挂靠在政府行政部门的公益组织，如果严格来说，不应该是真正意义上的非营利组织，只能说是“准官方组织”或者是官办公益组织； （3）非营利性，这些机构都不向他们的经营者或“所有者”提供利润；但是，这并不是说非营利组织不能产生利润，因为从目前的情

16、况来看，如果没有政府公共资源的支持或者社会的捐赠不足， 加上非营利组织本身不具有筹资能力， 非营利组织最终是要倒闭的。所以，非营利组织不是不能产生利润，而是不能将组织运营产生的利润用于组织成员或者用于个人的分配，这就是非分配约束原则； （4）自治性，非营利机构应该是独立处理各自的事务的，是一个独立的实体，对自己的行为负完全责任； （5）自愿性，这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐赠，自愿形成，也自主自愿地开展各种社会服务项目。 在此基础上， 沃夫进一步归纳了非营利组织的五项特质，包括具有服务大众的宗旨、 不以营利为目的的组织结构、 有一个不致令任何个人私己营利的管理制度、本身具有合法的免税地位、具有可提供捐助人减（免）税的合法地位。12从以上两人对非营利组织的论述来看， 非营利组织是以服务公众为自身目标的， 而不是寻求个人私利，是一种自觉自愿的活动，不具有任何的强制成分，因其公益性，国家往往通过免税的方式支持非营利组织开展的活动； 因其自治性