公共管理学课件(1)

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1、第二章 公共组织第一节 公共组织的定义、构成要素和类型 第二节 公共组织环境 第三节 公共组织的结构与体制 第四节 公共组织体制改革第一节 公共组织的定义、构成要素和类型一、公共组织的定义 二、公共组织的构成因素 三、公共组织的类型一、公共组织的定义n组织：是指由相互依赖和相互作用的各个部分 所构成的、具有一定功能的有机整体，是目的 、结构和活动方式的统一n广义的公共组织：是指不以营利为目的、管理 社会公共事物、服务于社会大众的，以协调和 提高社会公共利益为目的的组织n狭义的公共组织：是指行使行政权力以达到公 共目的、实现公共利益的组织，即政府组织公共行政组织的特征n系统性：权力关系、组织结构

2、和工作流程具有 纵横交织、层级分明、上下沟通、统分有据、 密切配合等特点n服务性：行政组织行为的出发点和基本属性n权威性：国家行政组织依据宪法和法律设置和 行使职权，是国家权力的执行机关，具有强大 的、普遍的约束力n法制性：贯彻组建、运行和变更全过程n动态性：要适应统治阶级意志、社会文化传统 和现代科学技术变化等因素而不断调整和变革n公共组织的关键点是公共组织是公共、政 治决策的结果（属于公权力），而不是市 场运作的结果（属于私权力）。 公共组织与私人组织的核心差异在于其 是否拥有合法的强制力，政府是社会中惟 一可以合法使用暴力的机关。公共组织的含义和特征主要体现在“公 共”上：n对公共组织的

3、界定理论界存在不同的观 点。波兹曼（Bozeman, 1987）认为， 所有的组织都是公共的，公共性是理解 组织行为方式的关键。n “公共”（Public）与私人(Private)两个词源于拉丁语，“公共”的意思是“人们的”，“私人”的意思是“分开”。 n理论学家往往用不同的标准来界定这两个 词，以区分公共组织和私人组织。本和高 斯（Benn and Gaus，1983）提出的标准:收益和损失是公共的还是个人的，以及组 织作为为社会而不是为某些个人服务的机 构的程度。n “公共利益”标准（Mitnick,1982），公共组织以 满足公共利益为主要目的，私人组织主要以满足 私人利益为目的。n “

4、公共产品”（Public goods）也常用来作为区 分公共组织和私人组织的标准（Downs,1967） 。n佩里（Perry）和雷尼(Rainey)通过对公共组织与私人组织之间差异的研究发现，公 共组织的特性限制了许多对私人组织行之 有效的办法在公共组织的适用性。思考：我国在公共组织的边界定位和 管理方面仍存在哪些问题？改革 的方向是什么？我国事业单位体制改革的基本思路： 将其中不具公共性质的事业单位实行“企业 化”改制；对具有公共性质的事业单位，政府依据其公益性程度，提供与之匹配的公 共资金投入和政策支持，并探索适应当前 国内外形势的新型经营和管理方式，以提 高运作效率。 二、公共组织的构

5、成因素P31-32n组织目标：是组织活动的方向，是组织奋力争 取所希望达到的最后结果n组织人员：组织的目标靠人去实现n物质要素：公共组织实现公共管理活动所必不 可少的条件和资源n职能范围：应承担的任务、应尽职责的总体规 定n机构设置：是部门分工和单位划分的结果二、公共组织的构成因素P31-32n职位设置：将职责明确分配到各个岗位的结果n权责关系：是公共组织内部围绕着权力分配与 职责划分而形成的一套制度化的工作关系n规章制度：是机构部门单位用正式文件或书面 形式明确规定组织目标、职能任务、内部分工 、工作程序、职位的权责关系和活动方式的一 种规范化手段n团体意识：是通过机关人员对组织目标的认同

6、、感情交流和思想沟通形成的集体意识三、公共组织的类型依据公共组织所拥有权力的强制性的大小区分（ 陈振明）：n强制型公共组织：政府部门，依据公权力对公 共事物实行强制性管理n半强制型公共组织：仲裁委员会、行业协会、 消费者权益保护协会等n非强制型（服务性）公共组织：高校、研究所 、基金会、医疗保健机构、文化和科技团体、 服务咨询机构等按职权和管辖范围大小区分：n中央人民政府：即中华人民共和国国务院，由 总理、副总理、各部部长、各委员会主任、审 计长和秘书长组成，在全国人大及其常务委员 会监督下统一领导和管理全国的行使事物。国 务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高 国家行政机关，由全国人大产生

7、，对其（闭会 期间的常务委员会）负责并报告工作。国务院 实行总理负责制按职权和管辖范围大小区分：n地方各级人民政府（含自治机关）：是中央人 民政府领导下的地方国家行政组织，是地方各 级人民代表大会的执行机关，分别对上一级人 民政府和本级人民代表大会负责并报告工作， 负责组织、领导和管理本行政区域内的社会公 共事物，贯彻上级政府的指示、决议和决定。 实行首长负责制按工作性质、内容和作用区分：P58n领导机关：各级人民政府的行政首脑机关，统率机关 ，是行政组织各层级的中枢，主要任务是对所辖区域 内的公共事物进行统一领导、指挥、协调、控制等n职能机关：在统率机关的直接领导下，独立执掌某一 方面行政事

8、物（具有独立性的产业部门和社会事物） 的机关。包括国务院所属各部、委、办，各级地方人 民政府负责专业行政管理的厅、局、处、科等。对上 受行政首长的指挥监督，对下行使其管理职能按工作性质、内容和作用区分：P58n直属机关：指根据需要而设置的主办各项专门业务、为领 导机关直接管辖的单独机构。不是领导机关的组成部分， 级别比职能机关低，主要负责人不列入政府组成人员。如 国务院下属的国家海洋局、国家专利局、国家气象局、国 务院机关事物管理局等。工作具有专业性n辅助机关：指协助行政首长处理专门事项，或分掌政府机 关内部综合、平衡、协调等工作的办事机关。如国务院和 省级人民政府的办公厅、县市人民政府的办公

9、室。没有特 定的专业事物，不能脱离行政首长而独立存在，只有在特 别授权的情况下才可以代表首长行使一定的权力。工作特 点具有综合性按工作性质、内容和作用区分：P58n咨询机关：指专为各级人民政府出谋划策的机关。如我国各 级人民政府所属的研究室、研究中心和顾问委员会等。其职 能是：出主意、当参谋、提建议。不是执行机构，也不是秘 书班子n派出机关：指一级人民政府为了减少管理幅度，依法定程序 ，在所辖区域内设立的代表机关，不是一级政权机关，其权 力是上级人民政府的委派和延伸。如省人民政府的地区行署 、城市市区人民政府的街道办事处、县市人民政府的区公所 等。主要任务是执行和监督执行上级行政机关的决定、决

10、议 ，反映下一层级的意见和要求，工作具有辅助性第二节 公共组织环境一、公共组织环境与行政生态学二、公共组织环境的内容三、公共组织的结构和体制n公共组织环境是组织外部所有能够直接对组织 存在与发展产生影响的因素的总和n由于社会越来越复杂，动态性越来越大，组织 需要对环境力量给予更多的关注一、公共组织环境与行政生态学n对公共组织环境进行研究源于生态学n哈佛大学高斯1947年发表政府的生态学 ：以生态学的理论和方法研究行政现象 ，强调结合外界客观环境及作用来研究国 家行政管理一、公共组织环境与行政生态学n夏威夷大学利格斯1961年发表行政生态学：根据社会制度在功能上的分化程度，将行政 系统分为，与农

11、业社会环境相适应的“融合型”行政模式；与从农业社会向工业社会过渡的社 会环境相适应的“棱柱型”行政模式；与现代工 业社会环境相适应的“衍射型”行政模式。公共组织既受生态环境影响，又影响生态环境一、公共组织环境与行政生态学“融合型”行政模式特征：n经济基础是农业生产力n土地分配与使用方式是政府的重要管理事物n政治与行政不分n权力来源于君主，高度的中央集权n行政官僚在政治上、经济上成为特殊的阶级， 官员很少与民众沟通n重刑罚n行政活动以地域或土地为基础n行政的主要问题是维持行政的一致一、公共组织环境与行政生态学“棱柱型”行政模式特征：n政府制度、法规已健全，但难以在行政实践 中起到约束和规范作用n

12、形式上已抛弃传统社会的行政特征，实际上 仍有很大影响力n同时呈现异质的、变异的行政制度、行政风 范和政府行为n传统结构和现代结构交叉、重叠、渗透存在一、公共组织环境与行政生态学“衍射型”行政模式特征：n美国式的经济、自由经济或原苏联的管制经济n民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切n依法行政，行政风范体现平等主义n理性政治，以理服人，沟通渠道发达n由于社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业 化基础上的协调和统一n后工业社会，随着电子政务和网络技术的 普及，社会组织变得极度扁平。n2003年中国社会科学院一科研小组提出了 公共行政生态的双棱柱模型：融合型棱柱型 工业型棱柱型扁平型二、公共

13、组织环境的内容n政治环境：政治体制、政治权力、国家结构、 政党制度、公共政策、政治变革等，对公共行 政管理具有直接制约作用n经济与技术环境：经济体制、经济利益、经济 实力、产业结构、经验技术、实体技术、知识 技术等，对公共行政管理具有决定性影响n文化环境：认知水平、价值观、意识形态、行 为规范、道德传统等，对公共行政管理具有深 刻的影响我国现阶段的公共行政环境特征：n政治上的特征：主流是人民掌握了国家的权力，是国 家的主人。高度集权的模式开始解体，但带有封建政 治制度的痕迹，民主法制还不够健全，官僚主义、集 权、特权都还有其存在和滋生的土壤n经济上的特征：初步具备社会主义制度赖以存在的物 质技

14、术基础，但社会生产力水平仍较低；建立了以生 产资料公有制和按劳分配为主体，但存在多种经济形 式和分配形式n文化上的特征：社会主义文化占主导地位，传统文化 中崇尚吃苦耐劳、勤奋朴实、礼仪道德具有积极影响 ，但存在文化多元化发展趋势深圳经济特区的艰难定位n经济特区扩不扩n深圳的新定位n深圳与上海、广州的关系n深圳发展方向的新探索：能动利用和改造 行政环境n资料：程胜等.深圳如何“特”下去一座特殊城市的 艰难定位，见 http:/ 0060406,10177304第三节 公共组织的结构和体制一、公共组织结构：纵向结构、横向结构 二、公共组织体制一、公共组织结构1.公共组织的纵向结构：又称结构的层级化

15、，是指公共组织内部按上下隶属层次关系而形成的一种等级结构。层级越高，其管辖范围、职责和权力也越大。我国行政组织纵向结构我国行政组织的层级结构简单表述：n中央省地级市县、区乡镇五级国际通行的是三级政府我国行政组织纵向结构图：孙学玉等.公共行政学，社会科学出版社P60n中国人民政府国务院下辖：直辖市人民政府、省人 民政府、自治区人民政府、特别行政区人民政府n直辖市人民政府下辖：市辖区人民政府（下辖街道办 事处下辖居民委员会）、县人民政府（下辖乡人民政 府下辖村民委员会）n省人民政府下辖：地市级人民政府（下辖市辖区人民 政府、县级市人民政府、县人民政府、自治县人民政 府）、自治州人民政府（下辖县级市

16、人民政府、自治 县人民政府n自治区人民政府下辖：自治州人民政府 n纵向结构的关键是确立各层级之间的 隶属关系，需要处理好管理层次和管 理幅度问题管理层次：纵向结构的等级层次可分为：n高层（战略决策层，决定组织的大政方针：目 标、计划、政策）n中层（组织协调层，在高层领导下制定所辖范 围的活动计划：具体方案、任务和目标）n基层（组织作业层，组织的业务操作）管理幅度：n又称控制幅度或控制跨度，指一个主管所能直 接、有效地控制下属的数目。其大小既受主管人员精力和能力的限制，又受组织的性质、技术、工作特点、管理难度、 管理手段以及管理对象能力和素质等因素的制 约。管理幅度与直接领导作用大小成反比。浙江：省管县制度探讨背景：n省管县是新中国成立后一直实行的财政管 理模式n1994年实施分税制财政体制后，各地按照“ 一级政府、一级财政”的原则，确定了省管 市、市管县的财政模式资料：林楠等.省管县引发新一轮制度探索， 暸望2006.3浙江：