国际经验与借鉴

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1、理论参考1 2011联邦政府确保各省财政均等化， 也就是说， 联邦政府确保省级政府有稳定的财源， 有均等的财政能力提供基本公共服务。德国 基本法 明确要求， 要在全国范围内提供大体相当的生活条件， 各州都应为居民提供水平基本相同的公共服务。为实现这一要求， 必须保证每个州的财政实力较为接近， 即实现财力均等化， 这样才能保证每个州提供公共服务的能力不至于悬殊太大。德国为此实行共享税与专享税共存、 以共享税为主的模式， 这在联邦制国家中是个特例。在美国， 联邦政府的收入主要来源是个人所得税， 其最大的支出项目是法律规定必须保障的社会福利项目。我国面临的挑战之一是政府间财力与事权的非匹配。在现行公

2、共服务体系分工中， 提供基本服务的职能主要由省级以下政府承担， 而收入主要集中在中央政府手中。由于财政转移支付体系不完善， 许多地方政府根本没有财力提供最基本的服务。各国为保证基本公共服务均等化效果都制定了完备的法律法规作保障。德国十分注重有关财政体制的法律体系建设和完善， 先后制定了包括 基本法 、财政预算法 、财政平衡法 等在内的一整套财政法律规范， 以法律形式明确规定各级政府的事权、 财权以及财政平衡制度。我国在 宪法 及一般性法律中对基本公共服务均等化虽有所涉及但并未引起足够的重视， 各级政府的偏好依然是经营城市及发展能够带动GDP和财政收入增长的产业。中央政府出台的各项促进基本公共服

3、务均等化的方针、政策在地方并未得到有效执行， 或执行后的绩效较差。（摘自 中国经济时报 2009年8月27日）公共服务均等化对于解决我国目前尚存的公共服务城乡差距和区域差距能够起到重要的熨平和缩小作用， 对于促进社会公正、 提高财政资金使用效率具有重要的现实意义， 逐步实现基本公共服务均等化已成为我国现阶段公共财政建设的重要内容。充分借鉴他国相关经验， 能够加速我国实现公共公共 服务 均等化 ： 国 际 经验 与借 鉴崔惠玉孙 靖环球视野环球视野国外公共服务均等化经验与启示59理论参考1 2011服务均等化的进程。一、 实行公共服务均等化旨在缩小城乡差距的成功做法（一） 日本的主要做法1.改变

4、农村产业结构， 加强农村公共服务供给。日本从1959年开始走农村工业化道路， 并在此之后一直都采取鼓励农村工业发展的政策， 来推动农村产业结构的转变。在农村工业化的过程中， 国家通过财政出资， 帮助农村地区改善交通、 通讯等基础设施， 为农村工业的发展创造良好的外部条件， 这是日本政府支持农村工业化的主要政策之一。2.完善收入再分配制度。（1） 实施均等化转移支付制度。日本的转移支付制度以平衡各地财力， 保证地方各级政府履行职能， 提供较为均等的公共服务为主要目的， 其转移支付资金由三块内容组成： 即地方交付税、 国库支出金和地方让与税。具有再分配功能的有地方交付税、 国库支出金两大项。日本中

5、央政府在下放事权的过程中， 对于义务教育、 医疗保健等一些重要的事权， 实行中央与地方共同负责制。中央政府承担这类事务的资金是以国库支出金的形式支付的。日本的转移支付较为规范， 地方交付税以 地方交付税法 为依据筹集和分配资金， 国库支出金中的各类转移支付也以相关的法律， 如 义务教育法 、土地改良法 等为依据。（2） 健全和完善社会保障制度。日本政府十分重视城乡均等的社会保障制度的建立与完善。1961年日本就已经实现了“国民皆年金” 的目标， 国民的养老保险制度得以确立。社会保障制度中， 再分配效果最为显著的是低收入者生活保障和残疾者生活保障。社会保障政策的普及程度是促进国民福利水平均等化的

6、重要因素。日本政府也为此投入大量的资金， 战后社会保障费占GDP的比重一直不断提高， 20世纪70年代提高最为显著， 甚至超过了10%的比例。（二） 韩国的主要做法1.加强农村基础设施建设， 改善农民生活环境。在韩国新村运动开始的初期， 韩国首先把改善农民的生产和生活环境放在了首位。通过政策手段， 调动社会各界的投资， 为农民修路、 供水电、 盖房等， 这些切实可行的项目， 看得见， 摸得着， 大大改善了农村的公共事业和基础建设， 农产品实现了有效供给，农业基础和保障体系基本建立， 调动了农民建设家园的积极性， 增加了农民的收入， 改变了农村的面貌。2.建立有效机制， 激活农村发展潜力。在实施

7、新村运动过程中， 韩国政府还设置了奖勤罚懒的机制， 重在激发村民内部的积极性。政府把全部农村按发展程度分为基础村、 自助村和自立村三类， 共同实行奖勤罚懒的机制， 干得好的，环球视野环球视野国外公共服务均等化经验与启示60理论参考1 2011多给物资和资金。此外， 韩国政府还强化各级公务员的责任， 规定县、 邑 （相当于乡镇） 和市郡 （相当于县市） 两级公务员每人都要联系4个村， 利用业余时间进行帮扶。实行奖惩分明的公务员政绩考核制度， 对县乡两级公务员实行奖优罚劣， 帮扶工作做得好的就予以提拔， 干不好的就调往山区和岛屿去工作。3.大力发展教育事业， 培养新型农民和骨干力量。新村教育是韩国

8、新村运动的核心， 政府始终把道德精神的启蒙作为重要工作目标。自始至终将 “勤劳、 自助、 合作” 作为一种民族精神加以启迪， 鼓励人民艰苦奋斗， 激发农民的进取精神， 唤醒民众克服小农固有的懒散， 坚持培养勤俭节约、 自立自主、 诚信平等、 积极向上的生活态度。韩国政府十分注重搞好农民骨干的培训工作， 让高素质的农民骨干带领村民走上发展道路。（三） 台湾地区的主要做法1.开展土地改革， 改变农业生产体制。土地改革对于台湾地区农村建设甚至对于台湾地区整个社会的经济起飞， 都作出了 “基础性的贡献” 。土地改革使农民成为土地的主人， 所以他们尽力地改良农田、 采用良种、 科学种田， 从而提高产量、

9、 增加收入。农业得到了发展， 就为工业的发展积累了资金， 提供了原料， 开拓了市场， 准备了劳动力。2.加大农村公共投资， 改善农业发展环境。台湾农村公共投资资金主要来源于三大块： 即各级财政投入、 公营企事业投资和设置农业发展基金， 其中又以各级财政的投入为主。台湾财政支出预算中有15%左右是用于农业的投资， 主要用于建设排灌系统等大型农村建设项目， 以及用于农业技术试验与推广、 农村教育投入等。3.实行补助金制度， 保证地方政府履行公共职能。补助金制度在台湾地方财政中占有重要地位， 所有的县市和乡镇都接受上级的补助款。近年来， 县市补助款收入约占预算规模的40%左右。省对县市的补助款分两部

10、分： 一部分是省政府对各县市的一般补助支出； 另一部分是省属各业务单位对县市的业务补助支出。台湾乡镇财政获得的上级补贴有统筹分配的税款补助和经建交通经费补助。统筹分配的税款补助适用于乡镇课税收入不足以应付支出的情况， 其目的就是调剂乡镇盈虚， 促进平衡发展。经建交通经费补助的目的是为了加速乡镇经济建设和交通的发展， 原则上由乡镇运用本身非课税收入及积极开拓的新财源支付后， 才由省级政府视情况酌情补助。总之， 上级对乡镇的财政补助， 对于保证乡镇一级政府职能的履行起到重要作用。二、 借鉴和启示（一） 完善公共财政体制环球视野环球视野国外公共服务均等化经验与启示61理论参考1 20111.明确合理

11、地划分各级政府间的事权与财权。日本、 韩国实行单一制的财政体制， 澳大利亚和德国实行联邦制财政体制， 虽然各国实行的财政体制不同， 但都对中央与地方的事权范围作了明确的划分， 并且有相应的财力支持。借鉴国外经验， 我国要想实现公共服务均等化的目标， 就得缩小区域、 城乡之间存在的差异， 使各个地方都能提供大致相同水平的公共服务， 也需要中央政府与地方政府的协调配合， 即明确各自的事权范围。在提供基本公共服务的事权划分上， 应改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法， 以便使财力与事权能够相匹配， 明确事权划分后， 应通过法律制度固定下来。为保证地方政府有足够的财力提供公共服务， 各级政府应在合

12、理定位公共服务支出的基础上， 合理配置财力结构， 充分考虑地方承受能力和积极性。2.完善省以下财政管理体制， 增强地方政府提供公共服务的能力。在完善制度和加强能力的过程中， 主要应该合理划分各级政府的支出职责、 增加地方财政收入、 加大均等化转移支付规模， 使地方政府提公共服务的能力与地方财力相匹配， 这样才能保证地方政府对公共服务的有效供给。3.完善均等化的转移支付制度。通过研究分析国外实行公共服务均等化所采取的措施可知， 基本公共服务均等化目标的实现是与完善的转移支付制度分不开的。鉴于我国在转移支付制度方面存在的许多问题， 要实现公共服务均等化的目标， 必须加强对当前转移支付种类和规模的改

13、革， 逐步建立均等化的财政转移支付制度。（二） 建立以公共服务为导向的公共财政支出体系由国外实行公共服务均等化的主要做法可以看出， 各国的公共财政支出体系是比较健全的， 现阶段我国政府应该把公共服务作为核心职能， 尽快实现建设型财政向服务型财政的转变， 调整财政支出结构， 加快建立以公共服务为导向的公共财政支出体系。在建立以公共服务为导向的财政支出体系的同时， 要建立对政府公共部门评价、 考核以及问责机制， 以提高政府在提供公共服务时的效率、 确保公共资金的使用效率。（三） 建立健全基本公共服务均等化法律法规各国家和地区在基本公共均等化方面都有着比较健全的法律法规体系，如日本的 地方交付税法 、义务教育法 、土地改良法 等， 德国的 基本法 ，这些法律法规的实施明确了其公共服务均等化的基本目标， 保证了公共服务均等化的实现。我国在实现公共服务均等化的过程中， 应借鉴国外的经验， 加快基本公共服务均等化的相关立法， 有利于增强基本公共服务供给的规范性和约束性。（摘自 地方财政研究 2010年第2期）环球视野环球视野国外公共服务均等化经验与启示62