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1、。社,危机管理与 风隆决策淤非常规突发事件应对的多部门、多环节应急指挥和联动系统宋之杰从其他国家研究的现状看,世界各地对突发事件的管理都经历了从随机零散管理到集中有序 管理,从事后 应急 到事前预 防,管理的重点也从自然灾害的救助到 国家安全保障的发展过程。具体到美国,它的危机管理经过三个阶段。即从建立并完善突 发事件管理法律体系,到成立一个联邦突发事件管理署集中管理,再到成立国土安全部下设突发事件准备局,这样把突发事件管理和国家安全保障联合在一起。在这个过程 当中产生了“完善法律、预防在先、适度集中”的管理体制。日本建立了比较有效的快速反应机制,它的突发事件应急管理机制中,消 防、警察、医护
2、医疗、电力、煤气、供水等等,以及政府相关机构都按照各自的危机管理实施要领和与特定类型突发公共事件的相关牵头部门进行相互配合,进行突发事件的管理。俄罗斯特别强调跨部门的协调,形成了以总统为核心,联邦安全会议为决策中枢,政府各个部门分工协作、相互协调 的危机管理机制。其安全会议中常设1 2个跨部门委员会,在不同 的部 门由不 同的委员牵头发挥作用。新西兰、澳大利亚和新加坡都有立法,形成统一的、综合的应 急管理体制,随着社会经济的发展,对应急资源也进行了整合,正在形成纵向与横向一体化的应急管理体系。应急管理研究有这样的特点:第一,就是管理理念的转化。应 急管理的重点由灾害的救助和灾 后恢熬代“危机管
3、“与 风险决策复,转向灾前的准备和减轻灾害的影 响;从对突发事件进行应 急管理转变为向政府部门和公众进行经常性的突发事件预 防服 务。目前,发达国家都建立了相应的预警系统,可以监测全球 的、区域的、国内的可 能发生的一些热点问题,分别 为其战略决策、安全体系、外交政策、经济发展、政策绩效评估、危机综合应对等提供全方位的服务。第二,设立专门机构统一 应对危机。美国最典型,设立了联邦安全事故管理局,澳大利亚也设立了应 急管理机构。这些管理机构分两类,一个是特殊情况下的管理,第二个是日常情况 下应急管理。第三,各国应急模式的共同特点和趋势 是:行政首长担任最高领导,应急管理委员会或联席会议辅助决策,
4、常设的应 急管理机构处理日常事务,地方政府为操作主体,强调多方协作等。第四,强 调跨部门、跨地区联动效应。每当突发事件发生的时候,其所需要的应急资源超出地方政府能 力范围的时候,会请求上一级政府的支持,甚至 申请联合国、世界卫生组织等国际组织的支援。而且应急管理不论是核心部门还是边缘部门都要参与。从情报信息搜集的传递,应急处理中的多方协助配合,到危机结束后的善后 工作,都涉及多方配合,涉及各个层面、社会公众的支持。所以在 发达国家,社会、公众团体、志愿者组织等N G O组织和团体,乃至家庭都成为应 急管理的重要力量。第五,强调信息情报的统一搜集和整理。信息情报是发现突发性事件苗头的基本依据,重
5、视对情报信息的搜集 与分析,可以在一定程度上防止危机的发生,或者使危机控制 能够及时有效。另外,各国在 尊重各国信息安全管理基础上,为了解决信息分散问题,加强了信息 管理系统,建立了危机管理的统一信息中心,这样整合了部门分散的信息。第六,重视危机管理的法制化建设和相应预案的制 定。第七,对突发事件进行分期 预警管理。酬社,危机管理与风险决;淤我们国家目前在危机指挥和联动体系方面存在的主要问题有:首先,存在多个公众特服号码。比如110、11 2电话等,其他公共事业的服务号码更加 繁多,市民难以记住这么多号码。容易 延误救援求助的时 间。其次,各个部门都建立了专业的危机管理中心,造成了重复投资,而
6、且各个应急单位发展不平衡。第三,信息没有直接互联,不能在更大 的范围内形成信息共享,缺乏统一的指挥体系。另外就是没有形成完善的预警机制和预警系统。最后一个问题就是立法比较落后,和国外相比我们的法律比较少,而且原则性比较强,可操作性强 的法律不 多,责权不够明确,这样会影响 到 突发事件的管理。我们所说的突发事件一般情况下指的是突然发生的,造成或可能造成重大的人员伤亡、财产损失、环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的事情。目前我们关注的非常规的突发事件,也就是没有明显 的前兆特征,并且具有潜在衍生危害,破坏性严重,处理起来需要跨区域协调的重 大突发事件,比如重大的自然灾害、群体事件。这类突发事件
7、一般具有突变性、紧急性、不确定性以及巨大的社会影响。这类事件发生以后,要求我们各级政府、部门快速的组织力量进行救援,快速响应。但是目前我们国家应对的时候,各个部门之间缺乏有效的预防和应对管理工具,缺乏应急管理和协调的良好的系统,因此在应对这类突发事件的时候,包括雪灾、地震,以及像新疆的“75”事件等都面临严重的挑战,目前国内在应急管理研究方面,主要集中在应急管理技术的攻关、应用研究和体系建设方面。另外,非常规突发事件应急决策是一个开放的复杂巨系统,具有多 主体、多因素、多 尺度、多变性的特征,广泛涉及紧急环境下人类的心理及行为。为了避免经典的基于“预测”的决策机制,我们应该建立基于“情景一应对
8、”的多部门协同动态的联动指挥和决策机制,构建一个柔性的快速反应体系,既 能保证决策的有效性,也能保证用较高的效率和较低的管理成本应对突发事件。煮现代“危机管理与风险决策应急联动组织指的是为了应对某个或 某些突 发事件而形成的,将多部门 中原来各自独立的经济救 助系统,集成为跨部门应 急联动 中心统一指挥调度的体系,并通过完善的信息网络将一 系列、相关单位的反应行动统一在整体解决方案中,从而达到快速和完善的应 急服 务 的联合组织。因此,应急指挥方案、体系和机制的建设显得非常重要。还有,在突发事件应急处理中涉及的人员比较多,包括决策者,现场的指挥者,现场的人群,社会群体等。多数国家在突发事件发
9、生以后,常常建立处理突发事件的临时机构,多部门的这种联动组织依然存在正式机构和非正式机构协调不够的问题,双轨运行存在职能交叉重叠,甚 至许多管理人员决策、职责混乱。我们要研究的主要问题是,在应 急指挥联动组织中谁与谁合作,也就是哪个部门与哪个部门合作的问题;合作部门之间是一 种什么关系,即合作的组织架构问题;部门之间如何形成合作,如何建立这个合作机制。另外一个问题就是突发事件对受灾人员造成的危害。我们在突发事件发生以后如何尽快地将受灾人员撤离现场,减少损 失,目前较多的是关于物质资源的优化,对于受灾人员的指挥撤离协调还不够全面,应该把人员救援放在第一位,在这方面,有 必要对人员指挥撤离进行研究
10、。在救援过程 中涉及众多的软因素、软成本、软约束的影响,比如受灾人员 的心理等等,很难像显性约束那样容易建立分析模型,这样就需要多个应急联动指挥与协调的“近似最优”可行策略。如何建立一种最优的可行策略,找到一个可行的满意的策略,这也是需要研究 的问题。我 们这个研究其实是基于一个项目做的前期研究,后 面的要点是 我们研究的重点。要点我们说一下:第一,提高对应急管理的意识,主要从领导、社会公众的层面来人手。第二,完善应对突发事件的组织体系,这种组织体系基本上包括研究中心、相应的法律、技术方面问题的研究,以及日常的管理、资源的管理中心、代社。机管理与 风险决策碘灾后的工作中心、灾后恢复,最重要的是
11、应急指挥中心,涉及社会力量的整合,这里面 还涉及信息的互联、指挥联动,再就是行政首长负责制,应急 指挥联动,这样一个框架的体系。第三,提高应急管理处理能力,要动员全社会的力量,再就是关于预警的机制,信息 系统的传递。第四,加强对应急资金专项的管理,包括资金预算的形成、使用、分配,管理效率的评估、监管。同时,还得加 强人员 的储备,包括专家队伍、志愿者培训 和组织。如何建立危机保险机制的问题也得考虑,我 的汇报就这么多,请大家批评指正。孔昭君:对非常规突发事件或者说“重大灾害事故”等的管理研究,从管理的角度来讲现在特别 关注的问题就是整合,包括整合资源、整合力量、整合机制等。表面看起来这是一个社
12、会管理或者公共 管理的问题,但是我自己的切身体会是,大家整天在说整合,但整合方面还有很多工作要做。通过什么渠道整合?如果用行政手段整合,我觉得可能不是很有效。现在有一个思路就是,能不能通过信息 系统整合。刚才听了朱伟的联动系统,我觉得在信息系统整合迈出了一步,要说结果,十年八年内不会有理 想的 结果,但这确实是一个重要的方向。作为科学问题,我们必须研究整合的渠道、桥梁、途径等,宋之杰搜集了世界各国 的情况,让我们进一步认识了这个问题的重要性和必要性。实际上我们都 在困惑:怎么整合?谁整合谁?谢奉军:宋教授谈的 面非常广,结构比较完善。非常态的突发事件,一旦 事件发然现代“会危机管理与风险决策生
13、,整个国家都要处于紧急状态了,整合的主体是行政部门,信息化是手段。孔昭君:这个问题涉及非常规突发事件 管理 体系的构成问题,我原来 曾经考虑过这个体系应该有这么几个子 系统:一个就是决策指挥体系,任何一个大 型活动都需要专门的组织体系负责决策指挥。管理为什么产生?就是因 为需要对人类的活动要进行协调和控制。刚才朱伟提到北京下 雨堵 车的问题,北京人感触特别深,不需要多大 雨,交通马上就拥堵,这是一 个问题。第二个体系就是资源支撑保障体系,没有资源方面的支撑和保障,应急管理不可能成功。此外,还需要辅助体系、决策体系和专业处置体系。这样一来,上升到管理学的角度,问题就变成了 两个:一个是如何划分为
14、子 系统,另一 个是寻找子系统之间联系的渠道和途径。黝现代“危机管理与风险决策El收录和SIT P收录各l篇。宋元涛1974年出生于山东省日照市。讲师、管理学博士。研究方向:应急管理、物流与供应链 管理、管理决策与对策。参与国家 自然科学基金l项,主持纵横向课题1 0余项,发表论文数o r篇,其中 E I收录4篇,S IT P收录4篇。宋之杰195 4年生。博士、教授、博士生导师,燕山大学经济一一管理学院院长。MT I大学、斯坦福大学高 级访问学者。主要研究方 向:管理科学、技术经济与管理、项目管理。近年来在三大检索、国家I A、CS SC I等期刊发表学术论文40余篇。主持国家级科研项目3项,省部 级科研项目多项。获 市级科技进步二等奖1项。唐葆君女,19 72年生。博士、副教授。主持或参与 的国家 自然科学基金及其他省部级项目2 0余项,发表论文2 0余篇,其中SC I收录1篇,E I收录6篇。出版专著2部。13 2
