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1、1农民耕地抛荒问题分析农民耕地抛荒问题分析王安春 江西上饶师范学院社科部副教授【内容摘要】近年来，一些地方出现了大量的土地抛荒现象。为了解决农民耕地抛荒的问题，不少专家学者提出了诸如加快土地使用权流转、调整农业产业结构、调高农产品价格等一系列举措。本文认为，现有的解决土地抛荒的措施不过是权宜之计，不能从根本上解决农民土地抛荒问题。在农业和农村经济发展新阶段，狭小的农产品销售空间是农民土地抛荒的根本原因。而“减少农民，增加市民”则是解决农民农地抛荒问题的根本出路。 一、现有的各种措施不能从根本上解决农民耕地抛荒的问题为了解决农民耕地抛荒的问题，不少专家学者提出了诸如加快土地使用权流转、调整农业产
2、业结构、调高农产品价格、减轻农民负担、加强农业基础设施建设等一系列重大举措。此外推动农业产业化、大办乡镇企业、推广现代农业科技，如提倡使用改良籽种和地膜等等，都是提高产量、增加收入、抑制农民耕地抛荒的重要措施。但是，这些措施究竟能不能彻底解决耕地抛荒问题呢？下面对此做一些粗略的分析。（一）调高农产品价格。有一种观点认为，我国农民土地抛荒，主要原因是农产品价格偏低，认为提高农产品价格是解决耕地抛荒的重要途径。这就涉及到应当如何评价当前我国的农产品2价格水平问题 改革开放以来，由于国家重视农业生产，把粮食作为一项重要的战略物资，故实施粮食保护政策，提高农产品价格，保护农民种粮的积极性，使主要农产品
3、产量的大幅度提高，实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的转变。随着市场经济的逐步建立和加入 WTO，农产品价格要由市场来调节，而不能再由政府依靠行政命令来提高了。在我国城镇化水平较低的情况下，大幅度提高农产品的价格缺乏相应的财力保证，很难靠维持农产品的高价格来提高农民的收入。拿粮食价格来说，国内粮食市场价格上升速度很快，目前已接近或高于国际市场，而消费需求已制约了价格进一步上扬。人为地提价，会造成市场价格扭曲。粮食供给扩大又将促使农产品的市场价格进一步下降，造成补贴效率低下。因此，期望通过政府提高农产品价格来增加农民收入，已经成为不可能的事。我国已经加入世界贸易组织，从其贸易规则来看，对农
4、产品实施价格支持是受到严格限制的。因此，实施农产品价格支持的农业保护，不是完整和合理的政策选择，不是解决土地抛荒问题的现实选择途径。（二）加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，增强农业抵御自然灾害的能力。无庸置疑，通过搞好以水利为重点的农业基础设施建设，可以保证农业生产遇旱能灌，遇涝能排，增强农业的稳定性，有利于农业生产、缓解土地抛荒。但是，现在普遍存在于全国各地的，不仅仅是一些生产条件、自然条件差的地区有土地抛荒现象存在，而且一些生产条件、自然条件好的地区，也有土地抛荒现象存在，并呈逐年递增的趋势。1999 年安徽省肥3东县抛荒地中，生产条件差、城郊、生产条件好的地区抛荒地比例为 8：1：
5、9，2000 年这一比例变为 6：1：3，到 2002 年已变成5：1：4，越来越多的旱涝保收高产农田被弃耕抛荒。江、浙等省的一些水利、交通等基础设施和自然条件较适宜种植农作物的地区也有大面积的抛荒。还有一些被抛荒的土地处于省城或县城的郊区，如地处庐城近郊的安徽庐江县城关镇中塘村，全村共有46 户弃耕务工，土地抛荒达 562 亩，占该村土地面积的 16.6%；浙江温岭市市郊的太平、城东、城西、城北、横蜂等 5 个街道，共计耕地 3571h，抛荒 16178h，占耕地 4530。这些地区往往被认为是生产条件相对较好的地方。这些地区的土地抛荒问题并不是可以用农业基础设施的好或差就能解释清楚的。因此
6、，加强农业基础设施建设、改善农业生产条件可能对一些生产条件、自然条件差的地区能有一定作用，但并不能从根本上解决土地抛荒问题。（三）调整农业产业结构。即由传统的粮食生产，转向发展多种经营，什么能卖钱就搞什么。在市场经济条件下，随着人们收入的增长和生活水平的提高，人们对农产品的需求结构呈现日益多样化，对农产品质量档次的要求越来越高。然而由于历史和现实的原因，长期以来我国的农业生产结构一直处于低级化发展状况。近些年来，采取措施加快农业生产结构调整步伐，开发“人无我有、人有我优”的特色农产品，如山区农林绿色食品如猕猴桃、板粟等及各种药材和山上野生的自然产品等。目的是建立适应市场发展需求的农产品生产结构
7、和农产品质量结构。目前，4从局部看，这样做确实能在一定程度上增加农民收入，改善土地抛荒现象。但是全国到处都这样搞，长此以往，又会使农业产业结构趋同，出现新的失调。农业产业结构调整较早的部门或地区，可以有效实现农产品的价值和使用价值，从而提高农产品生产经营效益，改善土地抛荒现象。而调整较晚的部门或地区，由于生产的农产品在品种、数量及质量方面在不久的将来的趋同，价值难以实现，价不符值，农产品 “种啥啥多”、 “养啥啥多”现象、农业增产不增收现象还会发生。因为农业生产离不开市场，最终都取决于和市场衔接的好坏。但庞大的农村劳动力的大生产决定了农产品市场是有限的，即使产业结构调整了，农民收入仍然受到市场
8、需求的限制。在消费需求一定的情况下，少数农民可以通过增加产量、改良品种来转移其他农民的收入、增加自己收入。但全体农民不可能通过增加产量、改良品种来增加收入，改善土地抛荒现象。 （四）切实减轻农民负担，调动农民生产积极性。诚然，减轻农民负担，推进农村税、费制度改革，取消统筹村提留和其他向农民征收的行政性收费和各种乱收费，即可以降低土地经营成本，增加土地经营收入，是对农民最现实最实惠的直接补贴，又可以提高土地经营和流转的经济效益，土地抛荒现象也能得以缓解。但是，耕地抛荒与农民负担虽有一定的关系，但并不是解决农村耕地抛荒现象的关键因素。现在每年农业税额不过 500 亿元左右，加上其他可取消的收费，可
9、减免的税费总额也就是 10005亿左右， 8 亿农民人均不到 200 元左右，相比之下，减免农业税费对提高农民农业收入、解决农村耕地抛荒来说实在是解决不了大问题。政府近些年也采取了一些措施，开始在广大农村实行农村税费改革来减轻农民负担、提高农民收入。然而，令人感到奇怪的是，近年来土地抛荒范围之大、趋势之猛、程度之深却是过去无法比的，这些说明政府近些年采取的减轻农民负担措施对我国农村耕地抛荒现象的抑制不明显，也说明耕地抛荒与农民负担二者的关系是不明显的。我国农村与城乡之间收入分配差异过大与农民负担有一定的关系，特别是农民收人较低农户的收入结构更容易受税负的影响，且越穷的农户承担的税费比重越高，因
10、此。农民负担问题成了社会舆论和理论界广泛关注的问题，自然，与农民负担相关联的耕地抛荒问题也成为人们关注的话题，以至于有些人认为农民负担问题是产生耕地抛荒的根源，这是不正确的。已有现实表明，通过财政体制改革来解决农民负担问题，会影响到农民收入增长、缓解农村耕地抛荒，但希望通过解决农民负担问题来求得耕地抛荒问题的根本解答，是不现实的。也就是说，农民负担的减轻并不是解决农村耕地抛荒现象的关键因素。（五）加快土地使用权流转步伐，发展农业规模经营。无庸讳言，土地使用权流转是农村经济制度和农村经济结构变迁过程中的必然。多年来的土地流转也解决了一些“有人无田种、有田无人种”， “多种不能、少种不行”的人地矛
11、盾，使一些种田能手可以多包耕地，实现适度规模经营，促进农业结构的调整。6但是近年来，从实践情况看，由于受市场风险等方面的影响，土地流转的吸引力不强，动力不足。所以，土地流转后的经营对象以种田能手居多，但规模小、流转范围不大。农户之间的土地流转困难。由于外出打工和农户人口的变动等原因，有人无地种和有地无人种的情况并存，即使在这种情况下，农户之间土地流转的状况仍然表现出滞缓和不充分。有些因外出打工或其他原因无力耕种土地的农户，由于传统观念根深蒂固，特别是由于流转收益不高，甚至是无偿。所以宁愿将土地抛荒也不将土地流转给他人。同时因为农业的利益低，一些农户即使种不够、无田种也不愿转入土地，从而导致了耕
12、地转包难度的日益增大。由于流转困难，有些农户只好将无力耕种的土地交与亲朋好友代种，不发生流转关系，也不办理任何手续，还有的农户之间发生无偿流转，转入户只是缴纳相应的农业税，而更多的农户则干脆将土地抛荒。农户之间土地流转困难的真正原因是土地收益率低下，转出方和接收方难以通过土地流转和土地经营获得较好的经济效益，不能实现双赢，因而缺乏流转土地的内在动力。近年来无意经营承包耕地的农户逐渐增多，在当前土地转包日益困难的状况下，各地都有部分农户强烈要求退还集体部分或全部承包地，而集体因收回后无法发包而不敢答应农户的要求。这样，农村耕地抛荒现象之普遍，抛荒耕地绝对数量和相对数量之大，也就不奇怪了。这一现实
13、也说明土地使用权市场流转不是解决土地抛荒的根本途径。从以上分析可以看出，现有的解决土地抛荒的途径不过都7是权宜之计，在局部或者一段时间内可以让农民土地抛荒缓解，却不能从根本上解决农民土地抛荒。单纯地在农业内部调整产业结构，只有局部的效应，并不能使农业本身发生革命性变迁，更不会改变一、二、三产业大格局。从全国来看，在目前种田收益甚微，种田无利可图，农业出路十分狭窄的情况下，通过土地流转这一条道路来解决土地抛荒还是很难的。农产品价格过低、成本过高、种田效益低下在农业和农村经济发展新阶段，这一现象的出现也包含了深刻的经济内涵。因此，调高农产品价格也是不现实的选择。二、狭小的农产品市场消费空间是农民农
14、业收入低、土地抛荒的根本原因为寻求解决土地抛荒的途径，我们必须探寻土地抛荒的原因。但是，在探寻土地抛荒的原因时，我们总是从农业自身找根源，比如农产品价格低、种植结构不合理、土地流转水平低、基础设施落后等等。这些原因看起来都有道理，但都无法从根本上解释农民土地抛荒的原因，也就不能成为解决农民土地抛荒问题的根本途径。仔细考察一下农民土地抛荒问题，不难发现这样一个事实：农民土地抛荒的根本原因在于农产品供大于求、国内对农产品的市场需求规模相当有限。8 亿多农民加起来的可用于出售的农产品受到只有 4 亿多城镇居民市场的制约，农产品供大于求。在市场经济条件下,供大于求必然导致价格下跌，使得农民增加农产品供
15、给不但不增收反而会减收。这就是我国农业经济增长速度慢、农民土地抛荒的深层次原因。 8我国是一个人口大国，长期维持 80左右的农业人口，这样就造成了八亿多农民生产的粮食供城镇四亿人消费的局面，这就决定了国内对农产品的需求规模相当有限。由于城镇四亿人对农产品的需求是相对稳定的，八亿多农民无论怎样增加投入、怎样增加产出、怎样调整农业内部结构， 这种商品供求关系，这种收支对应关系，是永远也无法平衡的。这种“八人种田，四人吃饭”，较小的市民群体食物需求是难以拉动庞大的农业就业群体收入的增长的。在农产品需求规模的束缚下，即便农作物产量的增长接近极限，农民从土地中获得的收入甚少，这样，一些农民增收主要依靠外
16、出打工等非农收入，而纯农业收入增长缓慢甚至呈负增长状态，这就使农民对土地的关心程度降低。在这种情况下，一些有资金和技术优势的企业和专业大户，由于各种原因，特别是不能带来预期的经济效益，也不愿转包或租赁农民的土地进行规模经营，种植或经营农产品，这种由农产品需求规模的束缚导致的效益作用是当前条件下农村土地抛荒的根本原因。通过扩大出口可以增加农产品市场需求，增加农民收入，抑制农地抛荒现象，但难度很大。一是我国农产品增加出口受到农产品品质有待提高的限制，受到进出口平衡的制约，满足不了国际市场对高质量农产品的需求。二是我国人多地少的国情决定了农业受到自然资源供给和环境承受能力的制约，决定了种植业没有多大的比较优势，农产品生产成本相对较高。况且，以全球 10的耕地满足 21的人口食物需求已属不易，增加农产品9出口将要支付高昂的机会成本。三是随着国际农产品贸易关税的逐步降低，我国很快将成为农产品净进口国。因此，靠大量出口农产品来促进我国农业发展、增加农民收入，抑制农地抛荒问题是不现实的。因而目前所有单纯就农业抓农业的办法，都不能从根本上解决农民的出路、农民土地抛荒问题。因为我们
