外部监管能够改善国企经营绩效与改制成效吗_盛丹

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1、外部监管能够改善国企经营绩效与改制成效吗?*盛丹刘灿雷内容提要: 利用中国微观企业数据， 本文以 2003 年国资委成立为政策冲击， 系统地考察了外部监管对国有企业经营绩效和改制成效的影响。研究发现: 首先， 外部监管能够改善国有企业的经营绩效， 提高企业的盈利能力， 其作用主要是通过扩大国有企业的生产规模和提高国有企业的生产效率实现的。其次， 外部监管还能够提高国有企业的改制成效，充分释放体制变化所产生的效率能量， 使改制企业的盈利能力进一步提升。最后， 从行业层面来看， 外部监管对国有企业经营绩效的改善主要作用在上游行业， 而对国有企业改制的影响则主要集中在市场竞争较为激烈的中下游行业。本

2、文研究表明， 外部监管对于推进国有企业改革起到了积极作用， 并且为更好地发挥国有企业改制对经济增长的促进作用， 还需引入市场竞争机制。关键词: 国资委外部监管国企改革*盛丹， 南开大学国际经济研究所、 跨国公司研究中心、 中国特色社会主义经济建设协同创新中心， 邮政编码: 300071， 电子信箱: cindydd6163. com; 刘灿雷( 通讯作者) ， 南开大学国际经济研究所博士研究生， 电子信箱: canlei_liu163. com。作者感谢国家自然科学基金面上项目( 71573141、 71673150) 、 国家自然科学基金青年项目( 71203104) 以及 “南开大学博士研

3、究生科研创新基金资助项目” 的资助， 感谢匿名审稿人的宝贵修改意见， 文责自负。一、引言国有企业改革是我国市场经济体制改革的重要组成部分。从理论上来看， 解决国有企业“代理问题” 的一种方式是引入竞争和市场机制， 并使国企管理者的报酬与绩效直接挂钩( Alchian Demsetz， 1972; Lin et al， 1998) ; 另外一种更为直接的方式是通过加强监管来直接约束管理者的行为。自 1997 年十五届一中全会以来， 我国政府通过下岗分流、 减员增效、 企业兼并以及规范破产等方式， 试图扭转国有企业持续亏损的经营局面。与此同时， 随着贸易自由化进程的推进， 下游市场逐步放开， 企业

4、竞争也趋于市场化和规范化。毋庸置疑， 这些对于提高国有企业经营绩效发挥了积极作用( 孔东民等， 2014) 。然而， 一个不得不承认的事实是， 某些行业由于关乎国民经济命脉或者存在规模经济， 难以在短时间内进行改制和市场化。此外， 在 2003 年之前， 国有企业由国有资产管理局、 财政部和国家计委等多个部门共同监督管理， 存在着管理混乱、 权责不清、 政出多门以及国有资产运行低效率等诸多问题( 中国社会科学院工业经济研究所课题组， 2014) 。与此同时， 由于国有企业改制程序和监管机制的不健全， 在这一进程中出现了大量的国有资产流失以及改制效率低下等问题( 袁志刚， 1995; 汪伟等，

5、2006) 。因此， 能否通过外部监管这一非市场方式， 改善国有企业的经营绩效， 提高国有企业的改制效率， 成为中国经济转型和发展过程中难以回避的关键问题。 2003 年 4 月 6 日， 国务院国有资产监督管理委员会( 后简称“国资委” ) 应势而生， 旨在一方面通过推进和完善国有企业的管理模式以及公司治理结构， 改善国有企业的经营绩效; 另一方面通过监督国有企业的改制程序， 规范改制行为， 提高国有企业的改制成效。那么， 我们不禁要问以国资委成立为标志的外部监管对国有企业改革发挥了怎样的作用， 产生了何种效果?其是否改善了国有企业的经营绩效， 提高了国有企业的改制成效?如果其作用确实存在又

6、是通过何种渠道实现的?792016 年第 10 期对上述问题的回答， 对于科学地评估和认识外部监管在国有企业改革中的作用， 进一步深化国有企业改革， 具有重要的理论价值和现实意义。现有关于国有企业改革的文献， 大都关注国有企业改制对企业经营绩效的作用， 并从企业生产效率( Li ozelle， 2004; 陆挺和刘小玄， 2005; 刘小玄和李利英， 2005) 、 利润率( 宋立刚和姚洋， 2005; Dong et al， 2006; Huang Wang， 2011) 和企业产出绩效( 胡一帆等， 2006; 白重恩等， 2006; Baiet al， 2009; 李广子和刘力， 201

7、0) 等方面验证了国有企业改制的正向作用。然而， 上述文献大多探讨了国有企业改制对企业自身经营绩效的积极影响， 较少涉及分析和检验外部监管在国有企业改革中的作用。与此同时， 十八届三中全会以后， 进一步完善国有资产的监督管理体制， 已成为未来深化国企改革的首要任务。在当前法律法规尚未健全、 资本市场仍有待完善的背景下， 系统地考察外部监管对国企改革的政策效应及其作用机制， 就显得更为重要和必要。为此， 本 文 利 用 20002007 年 的 中 国 工 业 企 业 数 据， 采 用 双 重 差 分 法 ( difference- in- difference) ， 以国资委成立为政策冲击，

8、系统地评估了外部监管对国有企业经营绩效与改制成效的影响及作用机制。同已有研究相比， 本文的贡献主要体现在以下三个方面:首先， 在研究视角上， 本文首次从国有企业经营绩效和改制成效两个方面， 系统地考察了外部监管在国企改革中的作用和影响机制。虽然也有部分学者提及国资委成立对于改善国有企业生产率的积极影响( 聂辉华和贾瑞雪， 2011; 孔东民等， 2014) ， 并发现 1999 年以来的国企改革措施在提高国有企业生产效率方面发挥了积极作用( 李楠和乔榛， 2010; 孔东民等， 2014) 。但上述研究低估甚至忽视了外部监管在国企改革中的政策效应， 并对外部监管的积极影响缺乏系统、 全面的分析

9、和检验。本文研究弥补了前期研究的不足， 并为科学、 严谨地评估外部监管在国企改革中的作用提供了理论依据。其次， 在研究方法上， 本文将国资委成立作为准自然实验， 采用双重差分法考察外部监管的政策作用， 能够有效地控制回归过程中的内生性问题， 使得我们可以更为准确地分析外部监管对国有企业经营绩效和改制成效的影响。此外， 我们还采用安慰剂检验的方式， 进一步验证了本文研究结论的稳健性。最后， 在研究结论上， 本文发现外部监管改善了国有企业自身的经营绩效， 提高了国有企业的改制成效， 在实现国有资产的保值与增值方面发挥了重要作用。此外， 外部监管的作用存在明显的行业差异。外部监管对国有企业经营绩效的

10、改善主要作用在上游行业， 而对国有企业改制的影响则主要集中在市场竞争较为激烈的中下游行业。因此， 本文研究对于科学地认识外部监管在国企改革中的作用， 评估国资委成立的政策效应， 进一步深化国有企业改革， 具有重要的理论价值和现实意义。本文余下部分安排如下: 第二部分为国企改革背景与外部监管措施; 第三部分为外部监管对国企经营绩效的影响; 第四部分为外部监管对国企改制成效的影响; 第五部分为文章结论与政策建议。二、国企改革背景与外部监管措施国有企业改革的历史进程， 大体可分为三个阶段: 第一阶段从改革开放之初到 1988 年国有资产管理局( 简称 “国资局” ) 的成立。在改革开放之初计划经济的

11、管理体制下， 对国有企业的初步改革主要以放权让利的方式扩大企业的经营自主权， 从而改善国有企业的经营绩效。由于期初的国有企业改革， 仅仅涉及微观企业主体的经营效率， 没能在宏观层面就国有企业的管理制度改革有所推进。因此， 在这一时期， 国有企业的经营绩效虽然在短期内有所提高， 但仍处于低效率的运作局面。89盛丹、 刘灿雷: 外部监管能够改善国企经营绩效与改制成效吗?第二阶段从 1988 年国资局成立到 2003 年国资委成立之前。仅仅通过企业层面的放权让利，难以整体扭转国有企业低效率的经营局面。为从宏观层面建立国有资产管理的新模式， 以期从整体上搞活国有经济， 国务院在 1988 年成立了国有

12、资产管理局。在这一时期， 国务院将国有企业的出资人权利分散给了国资局、 财政部、 国家计委、 经贸委和企业工委等部门， 力图构建一个相互约束、 相互监督的国有资产管理模式。然而， 在这种管理模式下， 国有企业出现了政出多门的管理局面， 多个职能部门均可以对同一家企业发号施令， 导致国资局的职能地位难以实现。伴随着非国有企业的发展和市场竞争程度的提高， 此时的国有资产管理模式不仅没有提高国有企业的经营绩效，反而使得国有企业的经营绩效出现了持续恶化的现象。为扭转国有企业经营持续亏损的局面， 1997 年十五届一中全会明确提出， 用三年左右的时间， 使大多数国有大中型企业摆脱亏损的经营局面。为此，

13、国家经济贸易委员会随后出台了关于 1998 年国有企业改革和发展工作的意见 ， 由此开启了国有企业长达三年的民有化改制。与此同时， 由于国有企业的出资人缺位， 使得国有企业在改制进程中出现了大量的国有资产流失。如何改善国有企业的经营绩效， 规范国有企业的改制程序， 从而实现国有资产的保值增值， 这使构建新的国有资产监督管理模式迫在眉睫。第三阶段从 2003 年国资委成立发展至今。国资委在 2003 年 4 月 6 日正式成立， 是隶属于国务院的国有资产管理机构。根据国务院授权， 国资委依照公司法 履行国有企业的出资人职责，旨在推进国有企业的改革与重组， 承担着国有企业保值增值的责任。根据 20

14、03 年 5 月 23 日国务院出台的 企业国有资产监督管理暂行条例 可知， 国资委是履行国有资产出资人权利的唯一机构， 从而有效解决了国有资产管理政出多门的管理现象。在此基础上， 国资委成立之初即出台了一系列的改革措施， 通过加强对国有企业的外部监管， 从而提高国有企业的经营绩效和改制成效。具体而言， 一方面通过采取清产核资、 主辅分离、 政企分开、 业绩考核、 薪酬分配以及公司结构治理等一系列的外部监管措施， 旨在提高国有企业的经营绩效; 另一方面通过加强对批准制度、 清产核资、财务审计、 资产评估、 交易管理以及管理层收购等众多方面的外部监管措施， 提高国有企业的改制成效， 防止国有企业

15、改制进程中的国有资产流失。三、外部监管对国企经营绩效的影响在国有企业改革进程中， 为提高国有企业的经营绩效和改制成效， 国资委在 2003 年应势而生，采取了一系列外部监管措施。接下来， 我们以 2003 年国资委成立为政策冲击， 考察外部监管对于改善国有企业经营绩效的作用。 ( 一) 计量模型本部分将采用双重差分法， 以国资委成立作为准自然实验， 考察外部监管对于改善国有企业经营绩效的作用。以国资委成立为标志的外部监管旨在推进和深化国有企业改革， 而对外资企业没有产生直接影响， 为此， 我们借鉴李楠和乔榛( 2010) 、 孔东民等( 2014) 的做法， 选用外资企业作为国有企业的参照组。

16、此外， 还考虑到外部监管对国有企业经营绩效的作用是一个长期效应， 本文参992016 年第 10 期关于国有企业经营绩效方面: 国资委在2003 年7 月4 日印发了 关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知 、 2003 年 9 月 9 日出台了 国有企业清产核资办法 、 2003 年 10 月 21 日出台了 中央企业负责人经营业绩考核暂行办法 、 2003 年 12 月 31 日印发了 国务院各部门所属企业移交国资委或国资委所出资企业管理的意见 、 2004 年 6 月 2 日印发了 中央企业负责人薪酬管理暂行办法 、 2004 年 6 月 9 日印发了 关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知 、 2004 年 6 月 12 日印发了 关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见 。关于国有企业改制方面: 2003 年 11 月 30 日印发了 关于规范国有企业改制工作的意见 、 2003 年 12 月 31 日出台了 企业国有产权转让管理暂行办法