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1、环境污染与防治 网络版 第 1 期 2005 年 2 月1实现中国能源与环境协调发展的战略实现中国能源与环境协调发展的战略对策对策杨宏伟1 周大地（国家计委宏观经济研究院能源研究所，北京 100038）摘要摘要 通过回顾发达国家在解决能源与环境协调发展过程中的经验和教训，阐明中国能源发展必 须走可持续发展道路，应加强能源结构的优质化和能源生产、加工转换和利用过程中的污染控制，重 视国内环境保护和全球环境保护对能源发展的要求，努力实现能源与经济、环境的协调发展，为全面 建设小康社会提供可靠的能源保障和可行的环境空间。关键词关键词 可持续发展 能源 环境 战略 中国Strategies and c
2、ountermeasures for achieving the harmonization development of Chinas energy and environment Yang Hongwei，Zhou Dadi 1.（Energy Research Institute of National Development and Reform Commission，Beijing 100038 ） Abstract：Various approaches have been applied in developed countries for coordinating the rel
3、ationship among energy，environment and economy. Through the review of the successes and lessons from developed countries，it is pointed out that Chinas energy development must follow the rule of sustainable development by implementing policies and measures in optimizing energy mix，strengthening envir
4、onmental control in the processes of energy production, energy conversion and utilization. The harmonization development of Chinas energy，economy and environment as required by the domestic and global environmental protection is a key element to provide a reliable supply of energy and a feasible roo
5、m of environment for the construction of a comparatively well-off society in China.Keywords：Sustainable development Energy Environment Strategy China能源是经济发展的动力，而能源利用活动同时也是环境污染的主要来源。近十几年来，伴随着可持续发展这一主题，全球性环境问题受到越来越多的关注。1992 年和 2002年分别在里约热内卢和约翰内斯堡召开了两次环境与发展大会，针对臭氧层破坏、全球气候变化、荒漠化破坏等重要环境议题，先后制定了蒙特利尔议定书 、
6、联合国气候变化框架公约及其京都议定书 、 荒漠化防治公约等国际条约，号召和协调世界各国共同努力保护地球环境。环境保护对能源发展的影响将比以往更加显著和更加广泛。回顾我国近年来的发展历程，在实现经济快速增长的同时，也出现了一些严重的环境污染问题，例如水污染问题和城市大气污染问题。随着我国经济规模的不断扩大和人民群众生活水平的不断提高，我国的能源需求在今后几十年的发展进程中还将长期维持继续增长态势，面临的环境保护任务仍然十分艰巨。发达国家在与我国目前的经济发展水平相类似的阶段，走过的是“先污染后治理”之路，单纯追求经济目标的发展模式造成了十分严重的环境污染，付出了昂贵的健康和经济代价。今天我国的能
7、源与环境发展面临更多的选择，分析发达国家在解决能源环境问题上的经验教训，对制定适合国情、1第一作者： 杨宏伟，男，1966 年生，工学博士，副研究员，主要从事能源和环境政策方面的研究。环境污染与防治 网络版 第 1 期 2005 年 2 月2适应新形势的能源环境战略，促进我国能源、环境与经济协调发展有一定的借鉴意义。1发达国家在能源环境问题方面的经验教训发达国家在能源环境问题方面的经验教训1.1 美国排污权交易与大气污染治理美国通过国内污染物排放权交易政策降低减排成本、推动大气污染治理的经验值得借鉴。美国于 1970 年通过清洁空气法案 ，在该方案中美国环保局制定了国家大气环境质量标准和实施行
8、动计划，在每个行动计划中，都要求公司的排放必须在规定的总量以下。但到 20 世纪 70 年代中期人们发现，许多州并没有按照制定的时间表达到国家规定的大气标准。环保局规定未实现达标排放的州不能再建立新的排放源，因此这些地区的新项目有可能因为得不到批准而无法上马，这样就产生了环境保护与经济增长之间的矛盾。于是在 1977 年引入了补偿制，这是最早的排污权交易制度。补偿制允许未达标地区的新上项目可以通过替代现有企业完成减排任务而得到相应的排污权。1979 年，美国环保局公布了一项名为“州执行计划中推荐使用的排污削减替代” 的政策，提出了所谓的“气泡政策” ，规定企业可以通过购买其他企业的减排量额度，
9、或者与其他企业打捆一起在总体上实现减排目标。在运用了一段时期以后，美国认识到排污许可证必须市场化，才能提高运行效率。例如在总量分配体系中，由于交易对象是同质的，可以形成较大的市场，有更多的买方和卖方参与，所形成的市场将更接近于理论中的竞争性市场。1990 年美国引入了针对大污染源 SO2排放的交易系统，这是最早的一次大规模的排污权交易行动，它要求在全国范围内建立一个排污权交易市场以便到 2000 年将 SO2的排放量削减到 1980 年水平的一半。美国的酸雨计划是总量分配系统，限于 110 个主要的燃煤企业之间（主要是火力发电厂）进行交易，交易的对象是 SO2的减排额度。绝大多数的排污权按照企
10、业原有排污量的权重分发，只有少数由环保局持有，以供新企业之需，以及在商交所拍卖。为了实现减排目标，美国环保局将逐年减少发放的排污证数量。在每年年终，将对企业的排放情况进行检查，对超过规定排放量的企业，每超过一吨将被处以 2000 美元的高额罚款。美国酸雨计划的实践证明这一计划是非常成功的，在开始实施的两年中，企业总平均 SO2排放量比规定数减少了 35%，而且获得这一成果每年仅花了不到 10 亿美元的代价，比原来估算的没有排放权交易情况下每年 100 亿美元的成本要少得多。1.2 日本的环保发展以及气候变化对日本国内能源环境政策的影响1.2.1 日本的环保发展日本重视环境问题是从 20 世纪
11、60 年代开始的。当时正是日本高速经济发展的时期，但同时也带来了严重的公害问题，如：富山骨痛病、四日市烟害、新潟水俣病和熊本水俣病等公害事件，这些公害严重地损害了当地居民的健康和生命安全。为此，日本在法律法规、政府政策、组织机构，以及资金、技术等要素的投入等方面，都采取了一系列环境污染与防治 网络版 第 1 期 2005 年 2 月3的对策和措施以期整治环境保护生态平衡，维护社会经济的可持续发展。日本国会和政府自 20 世纪 70 年代初开始，陆续制定了在全国范围实施的大量环境法律法规和政策，并严格执行。1970 年日本国会通过了 14 项由内阁公害对策本部主持制订的环境保护法律，把防治公害和
12、保护环境作为政府的重要工作。1971 年在日本政府内设立了环境厅，负责贯彻环保方面的各项法律，制订和实施环保的基本政策，管理全国范围内的公害防治、保护环境等行政工作。除了环境厅之外，还有另外两个层次的环保组织机构。一是凡是建设省、运输省、农林水产省、通产省、厚生省、防卫设施厅、警视厅和国土厅等机构中涉及到环保的部门，都要相互协调，并在本部门的权限范围内依法协助环境省做好防治污染的环保行政和调研工作。另一个层次是地方公共团体对环境进行监测，对环保法的执行情况进行监督。20 世纪 70 年代以来，日本政府实施了一系列的重要环保政策。其主要内容是：（1）逐步落实公害对策基本法中的环境标准，即分阶段地
13、提高防治大气污染法所规定的对硫氧化物、氮氧化物等有害气体排放的限制标准，逐步扩大防止水源污染法所规定的污染源的限制范围等。 （2）为了弥补大气污染防治法及水源污染防治法在单纯限制废气和废水排放浓度方面的局限性，针对部分地区制定了限制污染物排放总量的措施。 （3）明确规定损害公众健康的公害肇事者的法律责任，以及对受害者进行赔偿的措施。在大气污染法和水源污染法中，增加了有关无过失赔偿责任的条款，并制定了损害健康赔偿法。 （4）制定了自然环境保护法。将自然环境的保护范围，从以一定地区的景观为重点的行政管理，扩大到保护全国的自然环境。 （5）对于各种大型开发项目，要求在立项前必须进行环境影响评价，对该
14、项目可能造成的环境影响，事先必须采取必要的措施，并使之成为制度。另外，还制定了如何通过引入新能源来推动保护大气环境的减少交通污染排放的政策，以及防治湖泊的富营养化对策等等。政府需要确保对环保的资金投入，防治污染的环保工程项目属于非赢利性的社会基础产业，其建设事业的资金投入，除少部分来源于企业的排污费及相关罚款外，其余的大部分来源于各级政府的财政收入。日本各级政府每年从财政预算中，按照一定的比例向环保事业拨款，并且逐年增加。到 70 年代末，日本环境厅用于环保的财政预算已近 1 万亿日元，其中 90%用于防治公害的公用事业。进入 20 世纪 80 年代，日本社会在完成工业化和城市化的基础上，步入
15、后工业化时代。在新的社会经济发展阶段，日本的环保工作也由“以治为主”转入“以防为主”的阶段。首先，随着社会经济规模的不断扩大和市场化水平的提高，环保法律法规的健全和完善，社会对环保支撑力度的增强，环境保护越来越趋于市场化和产业化。环保事业的市场化和产业化，主要包括：一是把污染的防治工作，从原来“谁污染谁治理”的企业个体行为，转变为市场经济条件下的社会分工和供求关系，形成社会上的专业化环保企业乃至环保行业，向污染责任者提供商业性环保服务，即污染防治活动的市场化和产业化。日本的污水处理和垃圾处理产业，已达到相当大的规模，基本做到了日产日清。二是环保事业所需的资料、咨询、监测、人才、技术、设备、资金
16、等各项资源供给的市环境污染与防治 网络版 第 1 期 2005 年 2 月4场化和产业化。日本环保设备制造业，以及与环保有关的服务业产值，已在国民生产总值中占有较高的比例。环保设备的制造业，已发展成为国民经济和出口贸易的支柱产业。三是环境保护的生活化和日常化。通过国家立法、学校教育，以及传播媒介和舆论的宣传、监督等，使爱护自然、保护环境、维护生态平衡成为人们生活追求的目标和重要内容，使爱护环境、维护生态平衡成为人们一切活动的基本准则。1.2.2 气候变化对日本国内能源环境政策的影响1997 年， 联合国气候变化框架公约第三次缔约方大会在日本京都召开，会议的重要成果就是达成了以会议举办地命名的京都议定书 。美国布什政府宣布不批准京都议定书之后，日本政府几经权衡，最后还是于2002 年宣布核准了京都议定书 。为了减少 CO2等温室气体的排放，减缓全球气候变化，日本政府将针对煤炭、石油、天然气等在使用时排放 CO2的化石燃料征收环境税。根据京都议定书
