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1、 1 / 170行政管理学教程行政管理学教程第一章第一章 绪论绪论第一第一节节 行政管理学的研究行政管理学的研究对对象及主要内容象及主要内容一、行政管理与行政管理学一、行政管理与行政管理学（一）行政的含（一）行政的含义义1、从“三权分立”的角度来理解行政18 世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政和司法三类，主张这三种权力由三个独立的部门来掌握，这就是所谓的“三权分立” 的思想。后来的学者以此为基础进行阐发。美国行政学家魏劳毕在 1927 年行政学原理中认为“行政”只是行政机关的事务，是与立法、司法并立的三权中的一权， “行政是政府行政机关所管辖的事务”。2、从政治与行政的分
2、离及不同功能的角度来解释行政有些政治学家和行政学家把政治和行政分离，认为在政府体制中存在着两种基本的政府职能：即国家利益表达职能与国家意志执行职能，也就是政治与行政。政治是国家意志的表达，是国家政策的制定，是通过公民中的政党组织指导或影响政府的行为；行政是国家意志的执行，是实现国家目的的方法和技术，是公共服务的主体。古德诺在政治与行政认为：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者即政治，后者即行政。3、从管理功能的角度来分析行政这种观点认为管理活动都是行政，行政是运用组织、领导、计划、协调、控制等手段实现或执行公共政策时的一切运作
3、过程。怀特认为：“行政是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。 ”4、从综合的角度来概述行政这种观点认为，行政是一个广义的概念。（1）从政府组织方面说，行政是国家组织中行政机关所管辖的事务或活动；2 / 170（2）从政治运用的角度说，行政是民意的实行，国家意志的执行；（3）从管理的特点功能上说，行政是为管理公共事务而对许多人所进行的指挥、协调和控制的一种艺术；（4）从行为科学的角度说，行政是有关行政活动的人的行为构成的，是许多人通力合作达到共同目标的集体行动。 （二）行政管理的含（二）行政管理的含义义1、行政管理的含义（1）最广义的行政管理 指一切社会组织、团体对有关事务的治理、
4、组织、协调、控制和执行等的社会活动。（2）广义的行政管理的含义 指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等政治组织领域内特定组织的指挥活动及其机关内部的总务后勤工作等。（3）狭义的行政管理的含义指国家行政机关及其公务员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动。 2、把握行政管理含义的三种关系（1）把握行政与国家的关系即行政是国家的行政。行政是政治上层建筑的重要组成部分，行政活动是国家意志的贯彻和执行，而国家总是代表某个阶级的利益和意志的。因此，行政是国家的行政或阶级的行政，是国家意志的贯彻和执行，反映一定阶级或阶层的利益和要求。（2）把握
5、行政与管理的关系A、管理是一个广泛的概念，包括政府部门、非营利部门、营利性部门（企业）的管理。B、行政是国家机关行使行政权力管理公共事务，以国家强制力为后盾；企业经营管理活动，具有明显的营利性。C、行政是一种管理活动，但并非所有的管理活动都是行政，只有通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。（3）把握行政与法律的关系即行政是以法律为依据的。3 / 170行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据。在现代国家，国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任，国家公务员的职责、权利、义务，行政机关行使职权和实施管理的原则、方式、方法等都必须以法律为基本依据，都不得超
6、越法律规定的范围。（三）行政管理学的含（三）行政管理学的含义义行政管理学是研究行政机关及其工作人员依法管理国家事务、社会公共事业和机关内部事务及其客观规律的科学。二、行政管理主体和客体二、行政管理主体和客体（一）行政管理主体（一）行政管理主体1、政府包括中央（联邦）政府和地方政府，包括从中央（联邦）政府到地方各级政府。政府是公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。以政府名义发布的行政命令、行政决定、行政政策、行政法规、行政检查、行政惩处等，在不违反宪法和有关法律的范围内，都对所规定的适用对象产生效力，并以国家武装力量为后盾强制执行。在我国，政府是指一级中央政府、省级政府、市级政府、县级政府、乡
7、镇政府。2、政府行政机关（1）国务院各部、委、行、署各部、委和行、署作为国务院的工作部门或职能机关，依法对于某一方面的行政事务行使全国范围内的管理权限。（2）国务院直属机构国务院直接领导下主办各项专门业务的机构，地位低于各部、委和行、署、厅。直属机构具有独立职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构可以成为行政主体。（3）国务院各部、委管理的国家局管理某些专门事项的行政职能部门，由于其管理的行政事务与一些部、委的职能有联系，因而就由相应的部委对其进行管理。这些国家局在其成立时就具有独立的法律地位，依法行使某项专门事务的行政职权。因此，具有行政主体资格。（4）地方
8、各级人民政府的职能部门地方县级以上人民政府根据工作需要设立的承担某一方面行政事务的组织与管理4 / 170职能的工作部门。职能部门依照有关法律规定独立享有并行使行政职权，以自己名义作出决定，并承担相应的法律后果。因此，地方县级以上各级人民政府的职能部门具有行政主体资格。如省民政厅、市卫生局、县财政局等。（5）地方各级人民政府的派出机关指由地方县级以上人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的、代表该级人民政府组织与管理该区域内所有行政事务的行政机关。根据有关组织法的规定，派出机关能以自己的名义作出行政行为并对行政后果承担法律责任，实际上履行了级人民政府的职能。因此，派出机关具有行政主体资格。如
9、工商所、税务所、派出所等。3、行政首长（1）法定首长由一级人大选举产生的同级政府的领导成员和组成人员。他们掌握一级政府最高的公共行政权力并对法律和选民负责。如总理、首相、省长、市长、县长、镇长；部长、厅长、局长等。（2）推定首长由一级政府直接任命的官员，如副部长、副厅长、副局长等。这一类行政首长在机构具有行政管理权限和职能，负责领导和管理全国（地方）的某一方面的行政事务，或某一领域的行政事务，可以自己的名义在其权限内规定行政措施发布规范性文件。4、普通公务员普通公务员是行政管理的又一种主体。他们是政府内逐级授权的最后一级，得到特殊授权，他们有时也能代表政府。他们的职责是处理政府的大量的日常事务
10、，具体执行和技术操作既定的政府决策或首长决定。（二）行政管理的客体（二）行政管理的客体1、经济性组织包括服务业、金融业、制造业和其他一切以营利为目的的组织。政府与它们的行政管理关系，主要表现在利率、税收、正当开支、环境保护、人身保障等方面。政府对经济性组织实施的行政管理的主要方式有：执照、许可证等申请、登记、备案、审批制度，限期改正、吊销营销营业执照直至拘捕等惩处制度。 2、社会性组织5 / 170包括社区团体、群众团体、宗教团体等一切非营利的组织。政府对它们的行政管理以不防碍他们、不危害社会和公众、不违反国家法律和公共行政管理法规为限度。政府对社会性组织实施的行政管理的主要方式有登记制度和检
11、查制度。3、政治性组织包括政党和一切政权或政治性权力为目的的组织。政府对它们的行政管理主要是依据法律促使它们按照政治竞争的规则开展政治活动，防止和制止它们颠覆国家的政治企图。政府对政治性组织实施的行政管理的主要方式有登记制度和检查制度。4、教科文卫组织包括学校、医院、报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的行政管理以不违背国家法律和政府行政法规为限度。如不得煽动以暴力推翻国家制度的法规、不得泄露国家机密的法规、不得毒害社会风尚或败坏社会公道的法规、不得危害他人和公众的法规。5、公民这是政府行政管理的最大量的行为对象。管理的原则是依据国家法律和政府行政法规，其最经常
12、的标准是：（1）履行对国家所承担的义务，如交纳税金、服兵役等；（2）遵守社会生活的行为规范和道德规范，如不妨碍公共道德和他人私生活。三、行政管理学研究的主要内容三、行政管理学研究的主要内容（一）国外学者的（一）国外学者的观观点点1、早期的管理学的观点从管理的过程来看，最原始或最简单的环节或要素有两个：决定和执行。随之而来的有四要素循环说：决定、执行、核验、行动。2、古立克的观点美国学者古立克提出了 7 要素说：计划、组织、人员、指挥或领导、协调、报告、预算。3、怀特的观点1926 年怀特在行政学导论在将其研究内容列出了组织原理、人事行政、财务行政、行政法四个部分。（二）国内学者的（二）国内学者
13、的观观点点1、15M 说6 / 170台湾学者张金鉴先生提出用 15M 概括自己关于行政学的研究内容。15M 即由 15 个以 M 开头或以 M 为主干的词组成的体系：目标、计划、人员、金钱、物材、组织、方法、领导、激励、意见沟通、士气或服务精神、协调、时间、空间、改进。2、四大类说北京大学张国庆教授认为，如果从宏观的角度来说，行政管理学的研究对象有四大类：（1）研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；（2）研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；（3）为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术；（4）全面培养政府公务员，尤其是行政通才。3、五大
14、类说（1）中山大学王乐夫教授持五大类说A、总论，包括绪论、行政环境、行政职能；B、主体论，包括行政组织、行政领导、人事行政、机关行政；C、过程论，包括行政决策、行政执行、行政监督、行政协调；D、保障论，包括财务行政、行政信息、依法行政、行政方法、行政道德；E、目的论，包括行政改革、行政效率。（2）有学者提出另外的五大类说A、研究政府能够管什么（could、行政环境）这是指行政环境对政府行为的限制和约束问题，指在一定的行政环境约束下，政府能够做什么。 B、研究政府应该管什么（should、政府职能）这里指的是政府职能，指确定了能够管什么了之后，如何合理分工，有效配置资源的问题。其内容包括政府权力
15、的使用，政府与立法、司法机关的权力划分，政府与社会、市场、公民等要素的操作层面分析。 C、研究政府由谁来管（who、管理的主体）包括政府各级各类行政部门的基本内容，也就是行政组织的基本内容：这些组织之间的权力划分和管理职能（行政组织）；彼此之间的关系和制度（行政机制）；政府管理中人员的使用和配置（人事行政）；行政领导者的职责和艺术（行政领导）。D、研究政府怎么管（how、管理的过程和依据）7 / 170首先是管理的过程，也就是行政行为：包括行政方法、行政决策、行政执行、行政协调等；其次是管理的依据：主要就是行政法治：包括行政法制、行政责任、行政伦理、行政监督等。E、研究政府为什么管（why、目
16、的：效率与公平）这里讲的是行政管理目标。对于行政管理学形而上的争论大都集中在这里，比如：政府与市场的关系、公平与效率的二元价值争论（这是政府行政管理的两个终极目标）、宏观调控与市场价值规律的取舍等。4、三大类说教材归结为三个方面：（1）行政管理的权力和主体。（2）行政管理过程和内容。（3）行政效率和行政改革。5、36 要素说夏书章先生主编的行政管理学（第四版）提出了 36 个要素：环境、目标、预测、计划、谋略、决策、组织、人力资源、培训、领导、授权、执行、协调、公共关系、监控、财务、后勤、法规、文化（道德）、心理、信息、沟通、咨询、服务对象、宣传教育、办公室（电子政务）、改革与发展、创新、效率、标准、方法、评估、知识管理、研究、总结、应急。四、行政管理学的学科特点四、行政管理学的学科特点（一）（一）张张永桃先生的永桃先生的观观点点1、政治性 2、执行性 3、权威性 4、综合性 5、革新性（二）（二）张张国国庆庆先生的先生的观观点点1、 综合性 2、实践性 3、系统性 4、技术性 5、发展性第二第二节节 行政管理学的行政管理学的产产生和生和发发展展一、
