《《中华人民共和国土地管理法》的经济分析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《《中华人民共和国土地管理法》的经济分析（9页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、中华人民共和国土地管理法的经济分析 黄黄 勇勇摘摘 要要:从社会发展史中我们得知，土地制度是任何社会的制度根基，如果对某一问题的解答追究到了这个层次，就找到了根上。我国土地制度的社会主义公有制(全民所有与集体所有)成为其制度绩效研究中讨论和关注的焦点,也就不是例外。市场之所以成为效益的代词，在于市场经济下明晰的产权和稳定的预期，而缘自土地所有权与使用权制度供给的不规范性和与之相应的利益格局已日益成为我国市场化改革的制度障碍，因此，对土地制度的经济分析是我国经济社会可持续发展的内需，将成为我国经济变迁和创新方式的主导。关键词关键词:土地制度 所有权 使用权 经济分析实践表明，经济发展的研究离不开
2、法制环境问题的研究，因为市场主体经营活动必须在一定的法律制度中进行，并接受现行的法律制度对它的影响。同样，对法律制度问题的研究也离不开经济的分析，因为当代法制环境问题，大都由经济的因素来决定，所以对民主法制建设必须辅之以经济的发展而考察。法律经济学研究作为一种研究方法，对于充分展示和演绎我国当代法治的市场经济基础尤为重要，因为通过法律的经济分析，我们可以突破法律只解决公平、正义问题的传统认识，而清楚地把握有关的法律制度都是为了降低交易费用和提高经济效益而设定之精神，法律权利的分配是经济资源流动的内生变量这一理念。因此，对法律与经济联系的分析足以为我国市场化改革的决策和可持续发展战略的确立提供一
3、种理论的路径。土地是人类赖以生存和发展的基本资源，是其他各种资源赖以存在的基础和载体。新中国成立以来，党和国家对土地法律制度建设十分重视，并制定了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的这一基本国策。笔者认为， “合理利用”要求我们对土地资源的开发应以经济和效率问题作为立足点，而“切实保护”则必须以法律为基准。从而在土地的开发、利用、治理等方面达到经济上的合规律性与法的价值、功能互换联系在一起，偶然的、变动不居的土地现象用反映市场经济规律的法律规则来解释和概括之目的。而现实的情况是中国在没有建立土地法（母法）的情况下而先建立了(以下简称)，也即在没有明确土地的性质和基本权属关系的情况下，
4、作为子法被“克隆”了出来，因而的合理性即绩效的分析成为内需。作者简介：湘潭大学法学院 2003 级经济法硕士研究生土地法律制度的回顾在法律制度出现之前，人与人之间的关系主要靠非正式规范来约束，即使在现代社会，法律制度也只占整个行为规范的一部分。非正式规范主要包括意识形态、伦理规范、道德观念等，而意识形态在其中处于核心地位，其可以构成某种法律制度安排的先驱模式，或者有可能取得优势地位以“指导思想”的形式构成法律制度安排的理论基础和最高标准。新中国脱胎于统治中国几千年的封建社会，不能完全独立于传统的法理学或法哲学， “普天之下，莫非皇土” （皇权所有下的集团所有或私人所有）奠定了旧中国土地制度的基
5、础，作为其统治的工具，深深影响到今天的土地制度安排。新中国成立后，土地法律制度之精神集中表现为宪法中有关的土地法律制度条款，从 1954 年宪法到 2004 年的宪法修正案，凸显出中国土地法律体系的两条脉络：1.土地制度与政治关系的渊源弥新，只是各时期表现形式有异。2.土地制度对经济要素的反映在合法与合理间游离，处于找寻平衡点的探究中。因此出现了公平与效率的两难境象，这是因为：一、马克思主义国家理论在中国化过程中的误解。人类社会的发展史证明了马克思关于国家理论的论断：“-执行国家意志的政府行为是阶级统治的工具和管理社会的工具。 ”，由此引申出国家的政治和经济两大基本职能。此论断在较长的中国化的
6、过程中发生误解：强化政治职能，经济职能成为下位概念。土地制度作为社会制度的根基就不可避免地淡化其经济效益，而注重政治上的统治、稳定功能。这就使马克思主义唯物论强调的经济决定论在土地法律制度这一上层建筑中难以适用，出现了过份关注土地制度的经济性质（社会主义性质） ，而轻视其经济效率的不和协情况。原因是对“亚细亚生产方式”或称“亚细亚形态”问题研究的缺失，对源于西欧社会的有关理伦没有创新与发展来分析中国不同于西方的特殊性，马克思晚年自省对亚洲社会认识不足就是在制度问题上于个别与一般的深刻理解。当然，近代新制度经济学理论在我国土地制度领域也就少有发达的余地，因此形成了世界上独一无二的土地全民所有制与
7、集体所有制。这是可以探源的也是现阶段我们必须正视的。二、受传统法哲学的影响。中国重人治轻法治的传统决定了法律、法规在伦理导向的作用下，选择了一定的形式上的公平，而非制度性的法律。 “效益优先，兼顾公平”这一法的基本原则，在中华儒家文化的潜意识下被扭转，因此我们的土地法律制度仅仅停留在对经济关系的直译层面，而对其在市场经济中“应该是怎样”的问题在社会主义公有的笼罩下被搁置。如集体土地的非市场化流转，国有土地的划拨取得等等所带来的泛化的征收征用权、模糊的公共利益掩饰了土地制度的黑洞，这在市场化的过程中所付出的机会成本是很难估量的。探求土地管理法的经济学基础，描述、说明现行土地法律制度，预测其在市场
8、机制中的发展趋势，是中国市场化改革和建立市场经济法律体系的时代需求和科学召唤，同时也是我国土地法学寻求新发展的一种努力，当然可以成为“三农”问题在制度上的研究方法与思路。本文经济分析的对象特指构成土地管理法基本框架的土地所有权、土地使用权两个方面。因为这两个方面既有土地管理法理论上的经济意义，更有其实践中的经济价值，而且甚为重要的是，此两点形成了中国土地法律制度的基本特色，因此理应成为经济分析的重要内容。土地所有权的经济分析土地管理法第八条规定 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这一原则
9、性的规定我们可以定义为社会主义的公有制，它从根本上改变了封建土地私有制的同时也在相当的时期内激活了土地制度的经济理性和功能。土地两权(所有权与使用权)不分离的模式在社会经济资源相对贫瘠的条件下与工人农民翻身做主人的历史境况中，确实起到了团结奋斗、集中资源优势促进社会发展的作用，经济法律的经济功能如降低交易费用、提高经济效益、促成合作等等都得到了尽致的发挥，国民经济快速稳步增长。但是，不管你认识、遵守与否，每一种法律制度安排是有其生命周期的，这是事物的内在规定即规律性，不容许人为改变(缩短或延长)，否则内在规定与这一制度安排的矛盾将阻碍甚至破坏已形成的社会经济基础，这无论是从马克思的“经济决定论
10、” ，还是新制度经济学的“法律决定论”都可得到这一答案。虽然，土地的社会主义公有制在建国以来一段时期是成功的，产生了中国历史上少的经济法律贡献，经济效益、政治效益、社会效益都可以从质和量的分析中等到肯定。但时至今日，从经济资源要素切入去探究其功能，就显现出我国土地所有制在社会发展面前的瓶颈反应，或者说当前务必正确分析国有土地与集体土地所有制并存所处的生命周期阶段，原因是：土地法律制度作为一种稀缺资源，它通过对权利、义务的合理配置给人们带来实际的利益，也即“利之所存，法之所在” 。而“土地法律制度是资源”这一命题的关键在于权利是资源，土地法律制度中的问题都可归结到权义问题上。市场主体（包括国家）
11、对土地权利的需求，随着经济的发展是不断扩张的，而现行土地法律制度对权利的供给和义务的规定在两种所有制中不同，由此引发问题：应创设哪些权利、谁更应该得到该权利。这样由权利稀缺而引发的资源配置问题便转化为土地法律制度的效益化设计问题，因为权利的配置是人们未来活动指南的规则，是成本和收益的斗量器。权利的供需成为土地管理法效益研究的突破口。土地管理法第二条第二款规定：全民所有，即国家土地的所有权由国务院代表国家行使。第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小
12、组经营、管理，已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。由此可见，国家土地所有权是一种完全的所有权，国务院作为其代表可以行使充分的法定权利，明确的产权界定和完全的权利供给促进和激励着人们对土地这一生产资料不断的研究和改进、科学规划，土地利用、开发的交易迅速展开。因为人们能够准确地预测他的投入可以达到最有效的土地使用，在竞争性价值使用的比较中国有土地取得优势（相对的低交易成本和稳定的预期） ，成为国家财富的重要源泉。与此相反，集体土地所有权仅仅是一种经营、管理权，依法学原理，这是一种不完全的所有权，当然不能发挥集体土地所有权权能，或者说其权能被支解，直接导致了土地所有
13、者的权义不对称。我们可以找出这种设计的经济学上初衷：避免交易当事人数量众多的高交易成本和对耕地的保护。但人们忽略了土地绝对权利（国家所有）的特定法律背景，在这一背景下显出集权土地所有制的精神无能。而且，当事人数量少并非是低交易成本的充分条件，如果垄断是一项交易中的重要因素（国家对集体土地的“批准”已形成事实上的垄断） ，那么交易成本是相当高的，这是低效率的制度因子。一方面，当交易成本高到一定程度时，交易就不发生了，因为当事人可由放弃交易而受益或转向其他交易而受益，在这种情况下，社会损失就不是等同于交易成本，而是等同于被放弃的交易价值，另一方面，集体土地所有权的不完全直接对应的是救济的不完全（因
14、为有权利才有救济） ，救济的不完全产生对集体土地资源侵权的激励、为侵犯农民权益提供了制度上的径路。并且村集体组织或村民委员会在权利的行使上是虚拟的，因为农民与集体经济组织之间存在的委托代理经济关系是不规范的，对何谓集体，谁来代表无清楚的定义，事实上的集体组织受到政府行政行为的干预和控制，其权利受到政府主管部门的影响。另外，集体组织本身的组织化程度也无法作为代表履行其职责、体现土地所有者利益，由于集体土地法律主体的欠缺致使轻易地在没有对价的情形下负了担支持工业的义务，这一计划体制在市场经济中由于没有得到及时合法的纠正，孕育出新的不经济(自改革开放以来，国家对集体土地征收的非对价支付从中获取 20
15、00 多亿元，使农民失地又失业)。今天，这种权利、义务的不合理结构与农村、农业产业效益低下之间的关系再也不能被计划经济的遗制所掩盖了，这是因为法律的权利义务结构直接影响市场主体行为的动机与偏好，为追求自身利益最大化，农民、厂商等所有的投资者都把资源投入了权利丰富的其他产业而不是农业。以上这些都使人们对集体土地及相关农业失去了创造新工具、提出新思想、产生新设计和投资的欲望。法律制度作为生产力水平提高，经济发展的内生变量在集体所有制度下成了无源之水，这是我国农村、农业生产率低，效益差的制度原因之一。对产权的界定和保护，是市场的前提和基础，市场不能为自己提供这一前提和基础，因而这不得不建立在法律基础
16、之上，但是法律既可以提供市场的前提和基础，又可能破坏和掠夺这一基础。充分认识土地管理法全民所有制与集体所有制不规范性的特点，有利于我们充分认识和克服它的错误理论倾向，突破其传统禁锢，按照市场机制来配置法律资源，提高生产者的积极性，实现各生产要素有效率的供给。当然，法律不是万能的，对土地所有制的完善注重市场导向经济意义的同时，要综合考虑其社会成本，即要考虑立法、司法和执法，特别是守法过程中的收益除去成本耗费所得到的综合效果。笔者认为，突破集体的框架在某一区域试行国家、农民复合的土地股份制度取代集体土地所有制，进而明确和建立土地产权制度(具体制度安排需另行研究)是可行的。因为集体所有制的推行不但有其思想上的误区(学习苏联老大哥，而斯大林是违背列宁的遗教实行集体化的；为了实现国家的工业化，利用集体化从农业中索取工业的原始积累；企图消灭农村小生产者)，更有其制度上的高成本（产权不清晰、权义不对称） 。当然，从我国生产力发展的实际出发，这需要一个较长的时期。土地使用权的经济分析我国自 1982 年在深圳特区试点收取土地
