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1、 浅谈我国城乡结合部的环境治理问题摘要：近年来,随着改革开放的进一步深化,我国城市化进程日益加快,城乡结合部迅速崛起,成为城市发展过程中的新亮点。城乡结合部作为“农村之首,城市之尾”,是城乡协调发展的重要纽带。它不仅有力地推动了城市化的进程,而且对于优化城市经济结构,缩小城乡差别,促进社会全面进步都起到了积极作用。但与此同时,在城市郊区化和乡村城镇化的双重影响下,城乡结合部生态环境问题日益突出,并逐步对城乡经济与社会的发展产生强烈地制约作用。城乡结合部的生态环境问题不仅关系到当地居民的生活安全、城市的整体形象,更关系到城市可持续发展和社会主义和谐社会的建设。因此,重视与解决好城乡结合部生态环境
2、问题,是当今城乡结合部和整个城乡经济健康发展的必然要求,具有重要的现实意义。关键词：城乡结合部； 纽带； 城市郊区化； 乡村城镇化； 生态环境； 治理 城乡结合部目前的环境背景改革开放以来,我国的城市建设发展迅速,随着城市用地的扩展,原属郊区的村庄越来越多地被纳入城区范围,形成了一片片大小不一的居住小区。城乡结合部的“都市村庄”正是在从乡村向城市化转变的过程中形成的。城乡结合部的小区大至可分为四种类型:一是历史遗留下来的“城中村”;二是一个或若干个居委组合成的住宅小区;三是机关团体、企事业单位的职工生活区;四是房地产公司新开发的居民生活小区。其中,后三者由居委会或物业管理公司实行较规范的管理,
3、问题都不大,城乡结合部管理上的重点和难点是“城中村”。这些被城市用地所包围的村庄随着城市的扩展,从80年代到90年代,在经济上由以农业为主转变到以非农业为主,经济收入以第三产业与土地收益为主;在空间上由城乡边界分明向城村用地互相交错、边界模糊转变。由于城乡结合部的地理位置特殊,加上村镇干部和村民规划意识和法制观念淡薄,认为土地是自己的,不按规定划,摆脱规划,突破规划搞建设的现象非常普遍,到处是“一线天”,“握手楼”工程,盲目发展“马路经济”和“围墙经济”。由于城市经济发展比较迅速,吸引了大量“淘金者”涌入,城乡结合部地多屋多,租金低廉,自然成了外来人员栖身的首选之地,城乡结合部处在市区边缘地带
4、,各种管理相对轻松,吸引了不少投资者和经营者,主要从事一些在市区较难批准的行业。如租借厂房,仓库,从事印刷、化工、小食品加工、豆腐房、馒头房、屠宰厂、饮食服务业、露天小吃摊、烧烤摊、租借闲置地饲养家禽等。由于大量人口的涌入和各种管理较松,给城乡结合地带来了一系列的问题。城乡结合部因土地、户籍、人口、行政管理等多方面均属城乡二元管理体制,没有完全纳入城市的统一规划、建设与管理,其发展具有很大的自发性,在生产方式、生活方式、建设景观及社区组织等与城市经济、社会、城市基础设施建设、城市土地利用与空间布局、城市经济社会发展等方面都产生了不良影响团。正是由于这些“城中村”普遍存在管理体制的二元化,管理工
5、作不到位,建设和管理长期处于无序状态,城乡结合部的环境问题日趋突出,它对城乡结合部的经济发展产生了强烈的制约作用。笔者通过近几年的环保工作实践,深感城乡结合部虽然最具有活力,但问题相对比较突出,特别是环境问题,这是一项复杂的、综合的社会系统工作。二、城乡结合部建设中存在的环境问题城乡结合部是沟通城市与乡村生态系统的节点,是生态系统中物质流、能流和信息的传递中心。城乡结合部环境既受社会因素的影响,又受自然因素和历史条件的影响。城乡结合部在建设和发展过程中,往往只重视社会经济方面的发展,忽视环境规划和环保基础设施的建设,不少地区甚至无人过问致使城乡结合部环境污染和生态问题日益突出。(一)城乡结合部
6、环境规划相对薄弱目前,大部分城乡结合部工业发展无规划,更无环境规划,有的总体规划编制粗糙,水平低,档次差,详细规划覆盖率低,不能科学地指导城乡结合部建设。环境规划作为总体规划的一项重要内容,也存在类似的情况,主要表现在详细规划缺乏,科学性差,落实不到位等方面的问题,从根本上留下了环境污染隐患。在一些城乡结合部,工厂、商店、住宅往往是鳞次栉比,见缝插针,形成“你中有我,我中有你”,厂群同巷,厂校为邻的犬错局面,这都是对城乡结合部发展估计不足,没有规划或规划较差所致。(二)减乡结合部环保基拙设施建设滞后在城乡结合部基础建设中,只注重交通、通讯、供水、供电等基础设施的建设,污水处理厂、垃圾收集处理等
7、环保基础设施由于投资周期长，其特有的时滞效应易使政策的制定者忽视环保设施的长期效益,从而使环保基础设施建设相对滞后,跟不上经济发展的需求,导致了环境污染的加剧。（三）城乡结合部环境污染问题(l)水体污染问题突出城乡结合部水体污染主要是生活污水、工业废水、第三产业废水和地面降水夹杂的各种垃圾废物混合而成的极为复杂的污水。由于城乡结合部人口的急剧增长,生活污水大量排放,一些三产如餐饮服务业、浴池、理发店、小医院、门诊等服务行业所排放的废水未经任何处理直接排放;一些重污染企业逐步由市区向城乡结合部外围搬迁转移;一些市区禁止的小化工厂、食品加工厂、个体屠宰厂、小造纸厂也相继开业;一些乡镇企业和村级企业
8、也迅猛发展,但并无相应的废水处理设施,加上城乡结合部排水体制混乱,雨污合流较普遍,排水系统不完善,污水收集率低,大部分污水未经处理,直接排放,对水体造成污染,部分河流、河段污染较重。(2)大气质量严重恶化我国大气污染属“煤烟型”污染,全国城市空气中悬浮颗粒物普遍超标,部分城市大气污染相当严重,其污染大部分来自城市周边地区的城乡结合部。该地区的乡镇企业的能源以煤为主,而煤的燃烧利用率低,缺少净化设施,致使尾气中烟尘、502浓度严重超标,造成大气污染。以济南市东郊城乡结合部为例:由于城市化进程的加快,城乡结合部实行旧村改造但大部分居民小区无集中供热设施,仍然采用家庭燃煤取暖。一些企事业单位生活取暖
9、和一些个体业户如馒头房、小浴池、餐饮等服务行业使用市区淘汰的立式小锅炉,整个城乡结合部烟囱林立,户户冒烟,这些淘汰设备能耗高,污染重,二氧化硫、烟尘严重超标一些露天餐饮和烧烤业户由于在市区不能营业,都转移到城乡结合部地带,油烟污染比较直观,特别是到夏季,整个区域烟雾弥漫。机动车尾气污染也呈上升趋势,由于市区禁止大型汽车、二冲程摩托车、农用车、拖拉机通行,都从城乡结合部绕行,从而造成大气中CO、HC、NOx污染负荷加重。由于城乡结合部基础设施的兴建,建筑工地扬尘和道路扬尘污染加剧,“晴天尘土飞扬,雨天满路泥浆。”城乡结合部一些闲置地方办起了家禽养殖业,加上焚烧垃圾、落叶、秸秆现象普遍,大气恶臭,
10、苦不堪言(3)噪声污染直观普遍城乡结合部噪声污染比较普遍。据统计,群众举报噪声污染占60伙,且有上升趋势,噪声污染源主要来自建筑工地。此外,在一些居民小区棚户区内铝合金门窗和金属加工个体业户较多,作业时发出的噪声非常刺耳,一些小吃摊、个体餐馆、大排档、羊串烧烤摊点,在露天安装粉拉OK,放映录像,音量很大,他们大多在午间和夜间经营,严重扰乱了居民的正常休息。另外,由于一些大型机动车、农用车市区禁行,大都从城乡结合部路过,交通噪声污染也很严重(4)固体废弃物泛滥成灾,垃圾围城现象严重固体废物主要是生活和工业废弃物由于城乡结合部普遍缺少处理生活垃圾、人畜粪便的专门场所和设施,固废不能及时清运,垃圾无
11、害化处理率极低,导致一些生活垃圾和建筑垃圾到处堆放,有的地方甚至成了中心城市的垃圾掩埋场,日久便形成了“垃圾山”。由于乡镇企业迅猛发展,工业废物增多,大多都在城乡结合部就近堆放,导致有些河道堵塞,侵占了一些农田,废物中的有毒有害物质在水的冲淋下会造成水体和土壤的污染。例如:济南市历城区华山镇,以花岗石加工为主,石材加工业的花岗石下脚料到处乱倒,已严重影响了华山风景区的开发建设。这些环境问题的存在,表面原因是城乡结合部各级政府管理者缺乏规划意识,缺乏长远打算。深层次原因则是政府管理体制落后,追求短期行为,重发展,轻改革,重建设,轻规划,重投资,轻管理的结果。三、解决城乡结合部环境问题的几点建议（
12、1）作为政府的治理角色中央和地方政府是城乡结合部生态环境治理的责任主体，政府存在的目的主要是提供公共服务与公共产品，为各种不同利益的实现提供途径。城乡结合部的特殊地理位置及其脆弱的生态环境现状，在面对开发与保护、眼前利益与长远利益等问题上，决定了城乡结合部生态治理必须依赖强有力的统一机构，政府则毫无疑问地充当起治理人的角色。一是要完善环境保护法律制度。政府可通过制定环境保护奖惩的规章制度及具体的操作程序规范乡镇企业或当地居民的行为，与环保部门签订环保协议，并实行一定比例的补贴或减免税收的优惠政策，以明确双方的具体职责和权利。二是建立一批高效的环保执法队伍。政府通过培养精干高效的执法人员，增加和
13、提高监测设备技术。实行执法人员政绩考核，严格实行责任制，将城乡结合部环境治理纳入相关区县部门人员的绩效考核中，杜绝环境保护过程中出现的有法不依、执法不严现象。三是制订科学的生活基础设施建设计划。例如，为进一步规范城乡结合部生活垃圾的收集运输处置，地方政府财政部门和规划部门要加快城市垃圾处理场、垃圾中转站、公厕的规划，使环卫基础设施布局更趋合理，提高环卫保洁效率和质量政府必须承担起保护环境和自然资源的责任，最终形成环境保护上下利益联动、协同应对的格局。（2）作为当地居民的参与角色作为城乡结合部生态环境的最终消费者，当地居民是城乡结合部生态环境协同治理的基本要素。自身的生存和发展成为当地居民两个基
14、本利益诉求，表现在：一方面实现自我监督。当城乡结合部生活水平提高到一定程度且生态环境威胁到生存时，居民会愿意在环境保护与生态治理上增加投入和自我监督活动，实现居民个人利益和社会利益的统一；另一方面对他人的监督。在部分居民自身的生活水平达到基本满足或是生态环境恶化过于严重的情况下，当地居民直接参与生态环境治理，并监督他人对环境的保护。总的来说，由于利益取向不同，不同利益主体之间容易产生冲突，依赖政府单方面的政策理念或者借助市场上的技术措施也还是不够的。而公众的广泛参与可以推动环境保护和生态治理进程，促进政府环境决策制定。如实反映广大公众的利益诉求，有效提高政府决策的科学性和发挥公众监督的作用，需
15、要更加强调城乡结合部生态环境各主要利益相关者价值诉求的互相磨合。（3）建立健全的法律保障制度目前，我国现有环保法律、法规政策对城乡结合部生态环境治理的适应性逐渐弱化，积极制定相关的实施条例及法规配套措施是当务之急。建立健全生态环境协同治理的制度保障机制，是保证地方政府及非政府组织等其他利益相关者能够密切配合、运转协调，也是城乡结合部生态环境协同治理取得成功的关键。制定“环境保护奖惩制度”、“垃圾定期清运制度”，与城乡结合部的每一户居民签订“环境卫生公约”，和乡镇企业签订“门前四包责任书”，并定期组织人员进行检查考核，加大对乡镇企业的执法检查力度。制定城乡结合部村镇污水排放、垃圾回收处理等具体标
16、准，使之真正做到有法可依，从而为城乡结合部生态环境的协同治理提供有效的制度保障。参考文献：【1徐晓云.我国农村生态环境保护存在的问题及对策研究.东北师范大学硕士学位论文.2004年5月【2】郑需勇.农村环境问题中的政府责任研究.福建师范大学硕士学位论文.2007年10月3崔连香.我国农村生态环境问题的成因及其对策研究.福建师范大学硕士学位论文.2007年6月【4国家环境保护总局.小城镇环境问题及对策.第1版.北京:中国环境科学出版社,2004【5】俞可平.治理与善治.第1版.北京:社会科学文献出版社,2006谢志岿.村落向城市社区的转型制度、政策与中国城市化进程中城中村问题研究.第1版.北京:中国社会科学出版社,20057王放.中国城市化与可持续发展.第l版.北京:科学出版社,2000
