法律法规课件 土地行政调处与诉讼

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1、第十五章 土地行政调处与诉讼 本章主要内容：一、土地争议二、土地行政调处三、土地行政复议四、土地诉讼第一节 土地争议概述一、土地争议的概念 u土地争议即土地纠纷，是指社会组织或个人在 使用土地过程中，国土资源管理机关在土地管 理活动中与他方产生的争执。 土地争议包括土地民事争议和土地行政争议。 l土地民事争议又分土地权属争议、土地侵权纠 纷、土地相邻关系的争议等。 l土地行政争议是土地行政管理机关在行政执法 过程中引起的与相对人之间的争议。 对于土地争议，权利人不能任意选择行政机关 或司法机关给予保护，土地争议因种类不同其 解决的途径有所区别。 二、土地民事争议（一）土地权属争议 u土地权属争

2、议和土地纠纷有区别 u常说的土地纠纷是因土地而产生的一切纠 纷的总称，特别是指进入司法程序的有关土 地的纠纷，没有严格的法律定义。 u土地权属争议则有明确的法律界限 中华人民共和国土地管理法第十六条所 称所有权和使用权争议即为土地权属争议。 2003年3月1日起施行的17号令土地权属争 议调查处理办法第二条所称土地权属争议 ，指土地所有权或者使用权归属争议”。u土地权属争议实际上 就是当事人对土地的 权利归属有争议，其 概念的外延远小于土 地纠纷。 u土地权属争议具有主 体多样、对象特定、 原因复杂、解决方法 特殊等特征。u土地所有权和使用权在民法上属不动产物权范畴，是 最根本的不动产民事权利

3、，土地权属争议也是最基本 的民事争议。在民事法律框架下，法律关系的当事人 均是平等的民事主体。所以在处理土地权属争议时应 当适用民事法律的基本规范，最终解决也应可以寻求 司法救济。权属争议的这种民事性质也决定了该类争 议不同于行政区划争议和土地行政管理争议。 u民法基本理论认为，物权具有排他性，在一个物上不 能同时成立两个以上的所有权或相互矛盾的物权。土 地权属争议是一物多权争议，表现为争议各方都主张 自己对标的物土地享有排斥对方的所有权或使用权。 争议双方中必然有一方的主张不能确立。因此土地权 属争议有强烈的对立性，它不同于权属明确情况下的 土地侵权纠纷。虽然民事争议可以由当事人协商解决 ，

4、但对同一土地的权属争议往往是要经过调解或裁决 处理。u土地权属争议多属历史形成，因行政行为不 当而产生。 自从有了法和法所确认的所有权制度，土地 权属争议就产生了。上层建筑的任何重大变 化都会在土地制度中予以体现，所以当国家 形态和经济制度发生变化时，甚至同一个国 家不同历史时期的政策发生变化时，都可能 导致土地权属的变化。因此权属争议有历史 发展的必然性，又有现实的复杂性。 土地作为不动产，现代民法主张以产权登记 进行公示，从而保护土地的所有和处分权利 。但由于政府原始登记工作还不全面彻底， 或者在登记中存在错误，就会大量产生土地 权属争议。可以说登记不到位和错误登记是 目前土地争议产生的直

5、接原因。u土地权属争议在处理程序上行政优先 中华人民共和国土地管理法第16条 土地所 有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商 不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民 政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定 通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 据此，行政处理程序是土地权属诉讼的前置程 序，在当事人双方争议不能自行协商解决的情 形下，只能首先申请土地管理部门进行处理， 对处理决定不服的，方可向人民法院提起行政 诉讼。法律之所以这样规定，是因为人民政府 土地管理部门作为土地管理的主管部门，对土 地权属的认定是其法定职责，而且鉴于土地管 理的专业性特点，由相关人民政府土地管理部 门对争议先行处

6、理确认，更利于解决纠纷。 土地权属争议有政治的敏感性，又有历史的 复杂性，当事人自行解决的可能性也不大。 这就决定了土地权属争议必须有特殊的程序 。由于土地权属争议数量大，多是历史遗留 问题，目前又是因政府登记不到位或者错误 登记造成，所以先由政府处理是最好的选择 。这样通过处理土地权属争议，政府可以更 好地实现土地政策，解决登记问题，提高办 事效率。 处理土地权属争议时行政程序优先，在我国 被设置成土地权属争议须经行政处理，但行 政处理结果要接受司法审查。即争议当事人 对政府的处理结果不服可以在法定时间内提 起诉讼。当然这是一种行政诉讼。u土地权属争议处理依据政策化 土地所有权和使用权来源复

7、杂。就土地所有权 而言，我国土地经过几次土地革命或改革，所 有权全部集中在集体和国家手中。可以说国家 和集体土地的所有权是政权的结果，而非法律 的结果。 解决集体和国有土地所有权争议时除了适用国 家的土地法之外还主要适用历史上的有关政策 ，要看历史上政策适用情况。 土地使用权的取得和转让比起土地所有权来说 ，在目前有了较好的法律框架。除划拨方式取 得土地使用权外，出让转让行为协议化体现了 土地权利的民事性质。在解决土地使用权争议 方面，法律依据比较充分。 在现实生活中，大量的土地权属争议主要集中 在土地使用权争议。 u集体土地权属争议案例 u【案情】洋景村、石湖村和富新村是博罗县柏塘镇下 属的

8、三个行政村，地理位置相邻接壤。1957-1958年 间，石湖村与洋景村协商，使用了洋景村辖区内的两 块土地，面积分别为24.7亩、13.4亩，修筑了两个山 塘，一个叫“直径”山塘。一个叫“山猪斗”山塘。 两个山塘建成后，主要灌溉石湖村的土地，在筑两个 山塘时，所需劳动力主要是由石湖村负责，洋景村主 要提供所需土地。富新村是1958年新丰江水库移民， 移居柏塘时属石湖辖内的几个生产队(1978年从石湖 村分出)，因迁来时忙于建设家园，故当时地方政府 未予分配修筑山塘的任务。但富新村属下有80土地 的用水依赖于“直径”山塘。山塘建成后，三个村的 村民一直和睦相处，共同灌溉使用。因山塘所在位置 靠近

9、洋景村，石湖村在筑两个山塘时曾口头表态过， 由洋景村负责山塘的管理，并在保证灌溉用水的前提 下，同意洋景村放养鲜鱼，所得收益亦归洋景村。1986年三个行政村的上级政府柏塘区公所， 为了加强对山塘的管理，以养鱼与蓄水灌溉 的矛盾难于解决为由，作出了两个山塘养鱼 、灌溉和其他管理权，从1986年4月15日起 归石湖村所有的决议。1998年间，因两山塘 的水面养殖发包权问题引起争议，柏塘镇政 府于1998年3月10日和3月13日，作出处理意 见，均维持1986年柏塘区公所的决议。 洋景村不服，用书面向省政府、博罗县政府 投诉，提出要求撤销柏塘区公所1986年4月 14日的决议，恢复其对两个山塘的管理

10、权。 与此同时，富新村亦向县政府提出，应得到 “直径”山塘的使用权，确保农业灌溉。 u【处理】 直径、山猪斗两个山塘建于1957年，根据1956年6月30日 第一届全国人民代表大会第三次会议通过的高级农业生 产合作社示范章程第二条规定，社员所有的土地作为主 要生产资料转为合作社集体所有。故建山塘时其土地已收 为洋景高级社集体，不属于当时的自然村集体。两个山塘 建成后，灌溉受益一直是洋景、石湖、富新辖下的村民小 组水田。1962年“四固定”时，两个山塘有否确权哪个生 产队或生产大队，各方均无法提供充分依据加于认定。两 个山塘的修建其主要目的是解决农田灌溉。三个行政村的 村民已共同连续使用了两个山

11、塘几十年。根据1995年3月11 日国家土地管理局发布的确定土地所有权和使用权的若 干规定第21条、第22条之规定撤销柏塘区公所1986年 作出的两个山塘的所有权、使用权只归石湖村的决议。重 申明确“直径”山塘的所有权和使用权为洋景、石湖、富 新三个村共同所有；“山猪斗”山塘的所有权和使用权为 洋景、石湖两村共同所有。博罗县政府作出上述裁决后， 石湖村不服，先后向惠州市人民政府申请复议和博罗县人 民法院起诉，市人民政府及博罗县人民法院均维持博罗县 人民政府的处理决定。u【评析】 本案是土地权属争议案件，涉及三个行政村，属于 历史遗留问题。土地行政主管部门在处理这类案件 时，应尊重历史、承认现实

12、，在查清事实的基础上 ，依照我国有关的法律、法规和政策来解决。 建国后，我国的土地权属经历了土地改革、互助组 、合作化、人民公社等演变过程，在土地私有制转 变为全民所有制和集体所有制过程中，土地权属出 现了混乱。所以，中共中央1962年9月颁布了农村 人民公社工作条例，其中第21条规定：“生产队 范围内的土地都归生产队所有。”这是国家在土地 管理方面的一次政策性确权。生产队范围内的土地 就是指生产队当时实际占有、支配、使用，管理收 益的土地，固定给生产队所有，长期不变。 柏塘镇镇政府在处理该案时没有充分考虑尊重历史 ，承认现实，合理合法的原则，导致纠纷不断升级 。在处理该案问题时，还应从有利满

13、足农田灌溉(即 当时修筑山塘主要目的)等角度出发。（二）土地侵权争议u土地侵权争议是指因对他人依法取得的土地 权利构成侵害而引起的争议，包括集体土地 所有权、国有土地使用权、集体土地使用权 及土地他项权利受到侵犯而引起的争议。 土地侵权争议包括：侵犯土地所有权，如超 过批准征地数量占用农民土地，构成对集体 土地所有权的侵害；侵犯土地使用权，如在 他人的土地上建设违章建筑、行政机关非法 处分农民承包的集体土地等；侵犯他项权利 ，如对已设定抵押权的土地进行任意处置等 。u土地侵权纠纷与土地权属争议的解决方式是有所不 同的 土地侵权纠纷的解决，当事人可以采取行政调处解 决，也可以直接向人民法院提起民

14、事诉讼；侵权纠 纷不受行政处理后30日的诉讼时效的限制；在侵权 纠纷中，被侵权人对行政调处不服的，应以侵权人 为被告提起民事诉讼。 对土地侵权行为的处理适用民法中一般侵权行为的 规定，侵权人应退还土地，因侵权人主观上有过错 的，侵权人在土地上营建的建筑物或其他设施应当 归属于被侵权人。被侵权人要求侵权人拆除其非法 营建的建筑物或其他设施的，侵权人负有拆除义务 。侵权人除承担上述民事责任外，依法还应当承担 其他行政责任或刑事责任的，按有关法律、法规的 规定执行。（三）土地相邻关系的争议u土地相邻关系的争议，是指相互毗邻土地 的所有权人和使用权人在行使土地权利时给 他方造成影响而引起的争议。 土地

15、相邻关系的争议容易与土地使用权侵权 争议发生混淆，但两者有区别。 l（A）土地相邻关系纠纷中相邻权人在相邻 土地上的相关行为是其合法权利的行使，而 土地侵权中侵权人针对争议土地的行为是一 种违法行为； l（B）土地相邻关系中相邻各方对争议土地 都有合法的土地使用权，而土地侵权争议中 必然有一方或双方都有合法的土地使用权；l（C）在责任承担基础方面，因土地相邻各 方就相邻土地所进行的行为是其合法权力 的行使，不存在过错，因此而给相邻方造 成的不便或损失应予以补偿。而土地侵权 责任承担适用过错责任原则，侵权人对其 因过错行为而给合法土地所有权人或使用 权人造成的损失进行赔偿。 相邻土地使用关系争议

16、的调处以排除妨碍 为目的、参考相关的法律、法规；根据实 际情况进行具体分析。 不动产相邻的当事人之间因通行、采光、 排水等发生纠纷，诉诸法院后，法官应当 分清其请求权基础，进而确定其法律构成 要件的待证事实和举证责任。 u一般而言，相邻土地要涉及通行和使用两个方面，包 括穿越邻地至公共通道的通行权通过邻地设置管道和 线路，以及因建筑施工而使用邻地等。 u有时，相邻双方对邻接土地的使用都是必须的无法避 免的，任何一方的请求对方不使用都是不合理，是会 影响对方正常生活的，此时就要区别对待，以排除妨 碍为目的的，如确实一方的不当使用给对方的正当使 用造成影响，那么就应该对其不当行为进行纠正，并 依此寻求解决的途径和方法。 u例如从田地上通行应注意不能对邻方的田地作物生长 造成影响，应考虑邻地的实际性能合理使用。例如， 在可能对对方土地造成影响的施工方案上考虑对方土 地的承受能力。这样才能在既合理使用己方土地基础 上，对邻地使用权的完整性、合理性、合法性也能充 分予以保护。使双方的相邻土地能和