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1、行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告 全觀型治理之理論與實現策略 全觀型治理之理論與實現策略 計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： N S C 9 2 - 2 41 4- H - 0 0 1 - 0 1 4- 執行期間： 9 2 年 0 8 月 0 1 日至 9 3 年 1 0 月 3 1 日 執行單位： 中央研究院歐美研究所 計畫主持人： 彭錦鵬 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢 中 華 民 國 9 4 年 3 月 2 8 日1全觀型治理理論與制度化策略 彭錦鵬* 摘要 英國學者培利希克斯主張下一世代的政府應為全觀型政府（Hol
2、istic Governance） 、預防性政府、改變文化的政府及結果取向的政府。此種全觀型治理的理論，基本上在解決政府及預算分部化後所造成的治理缺陷。 在重點分析全觀型治理的理論之後，本文提出如何進行制度化以達到全觀型治理境界的三項主要策略：建立線上治理基礎建設、建立整合型組織、和建立主動型文官體系。 全觀型治理的境界必須建立在綿密而精細的資訊體系、組織體系、和主動的人事行政體系之上，對於目前絕大多數國家政府而言，仍屬相當遙遠的目標。從民主政治的本質和發展來看，推動全觀型治理的境界，需要依賴一個主動積極的公民社會，持續有力的進行政治參與監督和行政參與監督，進而對於政府的財政預算充分發揮影響力
3、，建立合理的財政計畫。 關鍵詞：全觀型政府、線上治理、電子化政府、全球化、公共服務、行政改革、新公共管埋 *中央研究院歐美研究所副研究員、國立台灣大學政治學系副教授。 2全觀型治理理論與制度化策略 彭錦鵬 中研院歐美所 台大政治學系 目 次 壹、前言 貳、全觀型政府是什麼? 參、由全觀型政府到全觀型治理的概念架構 肆、建立全觀型治理的制度化策略 伍、運用資訊科技而達成線上治理模式 陸、建立整合型政府組織 柒、建立主動型文官體 捌、結論 壹、前言 二十世紀行政學的發展基本上是建立在傳統的官僚體系組織之上。一九八年代以來，由於新公共管理運動的興起，以及從美國開始的政府再造運動持續發酵，各國政府的組
4、織及運作產生了重大的改變。但是在過去二十年中，由於資訊科技的不斷進步，電子化政府的新典範形態逐漸形成。在新公共管理的行政改革和電子化政府的兩大潮流衝擊之下，二十一世紀的政府將呈現何種形態，就成為行政學者所關注的研究焦點。研究政府將呈現何種形態，在理論層次上具有典範架構的意義，可以引導行政學者在共同典範的指引下，逐步建立未來政府運作中所需要的各項制度（Lane and Ersson, 2000; Wallis and Dollery, 1999; Light, 2000; Farazmand, 2001; Kernaghan et al., 2000; Denhardt, 2000） 。不論是政
5、府的組織、法律、規則、行政程序、人事制度、行政倫理、行政價值等等，都可以有所遵循、深入探討。而對於未來政府的型態如能有較為明確的掌握，不論是從政人士、行政學者、常任文官、或甚至於一般民眾，都能對於政府的組織運作及政府所能夠提供的服務之效率、效能，及早建立眾所接受的常態模式。 英國學者培利希克斯（Perri 6）1 首倡全觀型政府（Holistic Government）之1 培利希克斯（Perri 6）是其本人自創之姓名（2003 年 9 月 10 日作者於英國倫敦訪談 Perri 6 本3概念，主張下一世代之政府應為全觀型政府、預防性政府、改變文化的政府及結果取向的政府（6 Perri, 1
6、997; 6 Perri et al., 1999; 6 Perri et al., 2002） 。2 他並針對二十一世紀政府所處之政治、經濟、科技、環境，提出未來全觀型政府應該採行的制度變革。全觀型政府理念為英國工黨布萊爾政府所採用，並提出聯合型（joined-up）政府之各項改革措施。不論從理論層面或實務層面來加以衡量，全觀型治理（Holistic Governance）的理論可望成為二十一世紀有關政府治理的大型理論（grand theory） ，值得行政學者廣泛加以研究。 未來政府的型態為何，不但學界有不同的看法，OECD 的研究組織 Pulic Management Service 也
7、相當重視。以目前的行政學文獻來看，主要可以分成為三種類型： 第一種類型是以 OECD 的研究成果為代表（OECD, 2001） ，具體指出未來政府所面對的各種環境變遷，包括社會更加多元、複雜、與分裂，媒體和教育改變民眾對於政府服務的品質、課責與信任的要求。然而，他們對於未來政府的型態與特性，基本上則保持開放的態度，並沒有提出具體的看法。 第二種類型是 Guy Peters 所提出來政府未來的治理模式（Peters, 1997） 。他所提出來的模式包括：市場式政府、參與式國家、彈性化政府、以及解制型政府。四種治理的願景都含有公共利益的概念，也就是提供締造一個良好政府的綜合性理念。不過，這四種模式
8、仍然無法解答未來的政府所可能共同具有的運作精神和原則。這四種政府型態都在描述政府在運作時應該採用何種組織理念，而不是在描述未來政府在整體上所呈現的型態或特徵。市場式政府主要的重點在強調利用競爭的市場概念，以加強人事體制的競爭性，例如採用績效薪俸制以及其他私部門所採用的管理技術。市場式政府就好像企業型政府一般，對於提供服務的政府部門，具有較高的可行性，但是對於負責提供決策的政府部門而言，則採用市場機制並非易事。參與式政府主要在強調全面品質管理的技術，運用政府官員形成團隊合作的機制，以加強政府的行政效率和效能。參與式政府的治理模式，主要在減少層級節制的組織所形成的僵化效應，運用平台式的組織以加強溝
9、通的功能。第三種彈性化政府主要在強調人事制度的彈性僱用，以減少人事成本，並使政府的組織能夠更朝虛擬的方式來進行改革。最後一種解制式政府基本上在強調人時之說明） ，援英文姓名之通例，區分 6 為姓，Perri 為名。但為避免引用上之誤會，在引述 及列書目時依 Perri 6 本人原書之例使用 6 Perri，併此說明。 2 其三書書名分別為：Holistic government (1997)、Governing in the round: strategies for holistic government (1999)、Towards holistic Governance: The New
10、 Reform Agenda (2002)。第二本和第三本 書係與 Diana Leat, Kimberly Seltzer, 和 Gerry Stoker 合著。 4賦予政府最大的管理自由，使政府能夠像市場式政府一樣，模仿企業型政府的運作模式，增加創新的可能。從這四種模式來看，他們所提供的理論價值在於，明確指出未來的政府在運作的原則上，可能或必須具有的特徵。 第三種類型是主張未來政府將呈現的共同模式。其中最明顯得到共識的是有關電子化政府的理論（Grnlund, 2002; Fountain, 2001; Dai, 2000; Kamarck et al., 1999） 。其次則是類如全觀型政
11、府的理論。政府運作透過資訊科技而全面電子化或稱數位化，已是必然的趨勢，而不再是一種理論的構想。各國政府的電子化只有程度、層次的差異，而不再是有與無的區別。全觀型治理的核心關鍵則是有鑑於全球政經情勢已大幅、快速變動，全球化、區域化的風潮日趨滲入政府的治理機制，快速變遷已成為常態，政府的治理理念也必須採用全新的觀點以求適應。全觀型政府是使政府能觀照全體，變成預防性、整合性、改變文化、結果取向的政府，而能跨越政府層級、部會功能分裂的差距，提供人民更好的服務。 基於以上之分析，本文將詳細引介全觀型治理之理論架構，並予以深入、多面向的探討其可行性、可欲性。在此基礎上，從國際情勢的轉變、政府結構的改變、人
12、民對政府治理的要求、公共管理理論與實踐的發展、資訊科技的發展與運用等不同因素考慮，建構具有跨國可行性實現全觀型治理的具體策略及演進步驟。由於全觀型治理觀念在國內尚未經引介，本文將先以較大篇幅予以析論。 貳、全觀型政府是什麼？ 全觀型政府這個觀念的起源，基本上在挑戰從十九世紀以來各國政府的基本結構原則。各國政府在部會層級的組織，長久以來都是以功能作為區分的標準，也就是功能分化是分部化的基本原則（6 Perri, 1997: 16） 。但是這種區分部會的原則，在過去二十幾年政府改革的大風潮裏面，明顯無法有效應付許多跨越功能邊界的重大問題。回顧一九八年代以來，世界各國的人民一方面不希望再增加稅務的負
13、擔，另方面又希望中央政府能夠解決教育、衛生、犯罪、以及就業的問題。不論是英國為首的西敏寺（Westminster）國家的新公共管理，或是美國在一九九年代所進行的新政府運動，都企圖改變政府的運作方式，減少管制、增加競爭，尤其是私人部門的競爭，以增進政府的效率和效能，並同時達到減少公共支出的目的。希克斯認為，一九八年代和一九九年代早期所遺留下來的政府問題是，人民對於公共部門的信任感降低、支出膨脹、政府缺乏效能、政府負責的對象錯誤等等。而這些問題的基本來源，都是因為政府組織是按照功能性的原5則來做為區分。 希克斯認為 ， 在功能性組織的原則之下 ， 政府的運作造成以下的結果 （6 Perri, 19
14、97: 26） ： 1. 高成本。 2. 錯誤行為的集中化。 3. 對於改變行為的做法認識粗糙。 4. 思考眼光短淺。 5. 過於注重治療而欠缺預防。 6. 欠缺協調、將惡化的問題丟在一起。 7. 評鑑的對象錯誤。 8. 負責的對象錯誤。 針對以上的結果，希克斯指出，英國在一九八年代一方面已經把許多管理的責任下放到地方政府，例如學校和醫院，但是另一方面則透過財政部和其他各部會，將控制和決策權集中到中央政府。其結果就是，財政部變成許多決策過程的瓶頸。文官的士氣因此低落，地方機關對於民眾的負責任情形也因此而弱化，人民對於政府的改革信任程度亦因此而降低。 他認為政府組織的功能分化也造成，各個部會在單
15、一年度的預算限制之下運作，缺乏長遠的思考。預算超出會被懲罰，同樣的，預算花的比較少，也會被財政部刪減預算，如此就使得各個部會沒有節省資源的誘因，也不會進行規劃長遠。如果再考慮政客所思考的只不過是一個選舉週期，則政府部門更有必要長遠規劃。希克斯認為，除了教育以外，大多數政府所提供的服務，都是治療性的，而不是預防性的，也就是等到傷害已經構成以後，政府才加以介入。數據顯示，在整個二十世紀裏，英國人壽命增長的主要因素，醫藥只貢獻了五年（Bunker et al., 1994） 。雖然警察大幅度地增加，警政方面的支出也一直在增加，但是犯罪率也一直在增加。以醫藥和警政的例子來看，預防性的公共衛生活動比例仍
16、然很少，而犯罪預防仍然在起步階段，這些都是以功能區分部會組織的原則下，最可能產生的結果。 希克斯認為，一九八年代以來的改革，主要在追求效率和經濟，但是對於效能則往往沒有認真追求。政府的業務在效率尤其是內部效率，也許有重大的成就，但是對於實際的問題，例如失業率、犯罪率、健康情況、教育成就，就不一定看到實際的成果。他所提出來最大的批評是，英國政府所提出的 value for 6money 口號，基本上只是運用非常狹隘的解釋，盡力達成內部的效率，而並非實際解決人民的問題。 希克斯認為，政府的各部會由於受到中央預算和績效衡量制度的管理，而且專業人士都是效忠於他所屬的專業團體，因此基本上是對部會和國會而負責。但是他們並沒有對基層民眾或者是接受服務的人來負責，這顯然是錯誤的。 希克斯認為全觀型政府應該透過資訊科技而建立單一窗口（one-stop shop）的服務機制，而這些單一窗口的設置是以人民的生活事件 （life event）作為思考的起點。也就是政府業務的分工應該從民眾的生活事件角度來加重組。例如人的一生之中其實只是一些事件所組成，例如找
