解决发生一国国内被迫迁移问题的指导原则

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1、红十红十字国际评论字国际评论 解决发生一国国内被迫迁移问题的指导原则解决发生一国国内被迫迁移问题的指导原则 对于国际人道法所作出的贡献的几点评论对于国际人道法所作出的贡献的几点评论 让-菲利普拉瓦耶 近些年来，国际社会对于一国国内被迫迁移者的问题一直进行激烈的辩论，这一辩论近 来又经历了一项重大进展-关于一国国内被迫迁移问题的指导原则 （下文中简称 “指导原则” ） 草拟完成。这些指导原则的一个显著特征是：他们在一个单独的文件中纳入了国际公法三个 分支的内容：国际人道法、人权法和难民法。这种结合值得特别加以评析。 本文的目的是将指导原则置于一个更为广阔的背景下，并且着重强调，在一国国内被迫 迁

2、移者问题上，国际人道法的重要性，以及红十字国际委员会所起到的作用。在这样做的同 时， 鉴于现行国际法拥有的大量规则虽然清楚明确，但只能适用于特定情势的特点，作者还 将考察赋予一份文件非常宽泛的适用空间这一做法的利弊得失。 一国国内被迫迁移者与国际人道法一国国内被迫迁移者与国际人道法 确立一国国内民众被迫迁移与国际人道法之间的联系，不过是举手之劳。因为，作为武 装冲突酿成的一颗苦果，被迫迁移的个人受到国际人道法规则的保护。既然武装冲突是造成 人们被迫迁移的一个主要原因，那么这二者间的关联事实上还很紧密。 人道法为一国国内被迫迁移者提供保护，同时重要的是要牢记该法的范围已经延伸的非 常之远了。实际

3、上，它的基本目标应是防止被迫迁移现象的出现，而假使人道法-以及关于 这一问题的人权法-的各项规则能得以切实遵守，很多民众的被迫迁移本是可以避免的。 国际人道法首先并主要寻求对平民实施保护，使其免受战争之害。1977 年制定的 1949 年日内瓦公约两个附加议定书再次确认并扩展了四公约中对战争受害者提供保护的规定，为 了使平民在整体上免受战争苦难，其中有大量规则为交战各方设定行为准则。这些规则中有 一些提供的是一般性保护，而其余的则更多的是专门与被迫迁移问题有关。 1949 年 8 月 12 日的日内瓦公约是普遍性公约，共有 188 个缔约国。总共有 150 个国家 受关于国际性武装冲突的第一附

4、加议定书的约束，而关于非国际性武装冲突的第二附加议定 书则对 142 个国家具有拘束力。1这些数字是非常鼓舞人心的，并且证明了国际社会重视人道法所捍卫的理念。 从总体上防止被迫迁移现象的发生从总体上防止被迫迁移现象的发生 针对敌对行动，人道法规则规定，在武装冲突情况下，作为强制性规则，在任何时候都 要区分平民和战斗员， 民用目标和军事目标。2因此， 只有攻击战斗人员和军事目标是合法的。3攻击平民-由于他们并未积极参与敌对行动-或者发动不加区分的攻击，即不加区分地打击军事目标和平民，都是被明令禁止的。4 两个附加议定书对于平民居民生存必不可少的物品（例如食物、农业区、谷物、牲畜、 饮水设施和储备

5、以及灌溉工程等） 、文化设施和宗教场所、含有危险力量的工程设施（水坝、 堤防及核电站）以及自然环境也提供了保护。5 让-菲利普拉瓦耶，法国国籍，法国红十字国际委员会法律部副主任。 1 截止到 1998 年 7 月 1 日。 2 第一附加议定书第 48 条。 3 第一附加议定书第 52 条中有对“军事目标”一词的定义。 4 第一附加议定书第 51 条及第二议定书第 13 条。 5 第一附加议定书第 53-56 条及第二议定书第 14-16 条。 1红十红十字国际评论字国际评论 为了加强这种保护，人道法要求交战各方在计划或实施一项攻击行为时要采取大量预防 措施。他们必须总能确保他们攻击的目标确实是

6、军事性的。6 这样一来，在国际性和非国际性武装冲突情势下，都能确实保护平民居民免受敌对行动 的影响。 此外，人道法要求对那些没有积极参与或者已经不再积极参与敌对行动的人给予人道待 遇，并不做任何对其不利的区分。这一要求的目的在于首先保护平民。日内瓦四公约共同第 3 条明文禁止针对生命和人身的暴力行为、扣留人质、损害个人尊严和未经正规组织的法庭 事先作出宣判而遽行判罪。7它同时规定伤者和病者应予收集和照顾。 1977 年的第二附加议定书进一步强化了这些禁止性规定。8 与人权法相比，人道法的优势之一在于，在武装冲突中，它的各项条款-例如共同第 3 条和 1977 年第二附加议定书-对于武装的反政府

7、组织也有拘束力。此外，还不能对国际人道 法规则有任何减损。 被迫迁移行为是被明文禁止的被迫迁移行为是被明文禁止的 有一些人道法规则就是直接针对强迫迁徙问题的。例如，在国内冲突的情况下，就有明文禁 止强迫平民迁离他们的居住地， 除非是出于相关人员安全的需要， 或者出于必要的军事原因。9 另外，占领当局也不可以将占领区居民从该区域驱逐出去。10如果一个受保护者有理由 担心会因他或她的政治主张或宗教信仰在某个国家遭到起诉，那么，在任何情况下，他或她 都不应被移转给该国。11 对一国国内被迫迁移者的保护对一国国内被迫迁移者的保护 根据人道法，一国国内被迫迁移者不是单独的一类人，而是属于“平民居民”的范

8、畴， 因此他们也能从向平民提供保护的所有规定（包括前述各项）中获益。 所有武装冲突都会使平民蒙受一定程度的苦难，即使是在人道法完全得到遵守的时候也 不例外。严格遵守该法将会使相当数量的人免受其害，由此民众被迫迁移的情况也会大量减 少，这意味着一国国内而被迫迁移者和难民则会更少。 红十字国际委员会与一国国内被迫迁移者红十字国际委员会与一国国内被迫迁移者 各个国家已委托红十字国际委员会执行监督遵守国际人道法的任务。作为这一法律体系 的传播者和捍卫者，该组织致力于在和平时期和战时都能确保该法的规定得到遵守。在和平 时期，国家在这方面的首要责任是向其武装部队进行人道法教育该法律主要是针对他们 的并采取

9、措施在国家层面上实施该法，这样做，特别是为了确保战争罪犯能够被追究刑 事责任。12 当一场武装冲突爆发时，红十字国际委员会就会提醒交战各方，不要忘记他们主要基于 1949 年日内瓦公约及其 1977 年附加议定书所肩负的责任。它同时寻求与交战各方在相互信 任的基础上建立一种建设性的对话机制。出于这一原因，红十字国际委员会更愿意把劝说作6 第一附加议定书第 57 条。 7 根据国际法院的观点，日内瓦公约共同第 3 条中蕴涵的规则反映了基本的人道主义观念，可以适用于所有的所有的武 装冲突。 （1986 年 6 月 27 日对尼加拉瓜诉美国案所做判决第 218 段。 ） 8 第二附加议定书第 4-6

10、 条。 9 第二附加议定书第 17 条。 10 日内瓦第四公约第 49 条。 11 日内瓦第四公约第 45 条。 12 红十字国际委员会的咨询服务机构向各国提供技术援助，并对他们在国家层面实施人道法的努力提供支持。 2红十红十字国际评论字国际评论 为工作手段，而不愿意进行指责。然而，在出现严重违反人道法的情况时，而且如果它的自 由裁量政策不能遏止这种违法行为的话，红十字国际委员会保留对此进行谴责的权利。 红十字国际委员会也会提醒各个国家牢记他们对于确保人道法得到遵守所负有的责任， 这一责任规定在日内瓦四公约及其附加议定书的共同第 1 条中。13 在这一领域，红十字国际委员会从事着各种各样的任务

11、，包括对平民居民提供保护和帮 助，开展与健康有关的行动（例如开设战时诊所、提供饮用水进行修复工作） ，看望战俘和出 于安全考虑而被扣押的人，以及使战争中离散的家人重新取得联系。14 红十字国际委员会对“平民居民”一词的理解与人道法的定义相同。因此它不加任何区 分地包括所有平民。因此，很明显，红十字国际委员会向平民居民提供保护和帮助的职责中 也包括向那些一国国内被迫迁移的人提供这一切，红十字国际委员会也已开展了大规模的行 动来帮助这些遍布世界的背井离乡者。几乎它的每一项行动-无论是在哥伦比亚、乌干达、 塞拉利昂、非洲之角、斯里兰卡、阿富汗还是高加索，真可谓不胜枚举-其中都有关于被迫 逃离家园者的

12、内容。 红十字国际委员会在努力满足所有武装冲突和国内动乱受害者的要求的同时，也清楚地 意识到一国国内被迫迁移者如同难民一样，他们普遍被迫在战乱中毁家出逃，是最容易受到 伤害的群体。 关注那些一国国内而被迫迁移的人确实至关重要，而同时显然也还有其他一些情形的 人，他们的需求可能同样急切和强烈-例如伤者和病者、与家人离散的儿童、被剥夺自由者 以及所有那些发现自己已陷身于战争的泥淖而无力脱身的人们。从全球的角度来看这些不同 的需求，并毫无偏私地对他们作出回应，这样做，就会避免对各种各样的受害者做任何不公 正的区分。 红十字国际委员会从未试图对“一国国内被迫迁移者”一词进行定义，这只是因为所有 背井离

13、乡的人都已被纳入了“平民居民”的范畴。从法律保护的角度而言，一个人是否属于 背井离乡者与否并无实际意义，因为所有平民无论他们是在自己的家中，暂时寄寓在亲 友舍下，在医院就医，还是被迫逃离了家园都有权享受同等的保护。 国际社会关于一国国内被迫迁移者问题的辩论国际社会关于一国国内被迫迁移者问题的辩论 一国国内被迫迁移者的问题被提交到了人权委员会以后，弗兰西斯 M邓在 1992 年被 任命为联合国秘书长一国国内被迫迁移者事务代表，在这之后，关于这一问题的辩论变得激 烈起来。鉴于这一问题发生得越来越普遍，完全有理由对这一恶劣态势给予如此的关注。 从肇始之际，红十字国际委员会就决定积极地参与这场辩论。它

14、与联合国秘书长的代表 保持定期对话；也曾就此问题和其他从事人道主义工作的机构，特别是和联合国难民事务高 级专员办公室交流看法；它还在几个论坛参加了大量的讨论，其中包括联合国大会和人权委 员会。红十字国际委员会参加了机构间常设委员会的工作，这个机构也非常重视一国国内被 迫迁移者问题，红十字国际委员会还派了一名高级官员在联合国人道主义事务合作办公室的 领导下工作，以加强在一国内国内被迫迁移问题有关的事项上的合作。 作为对这场辩论所做贡献的一部分， 1995 年 10 月红十字国际委员会就一国国内被迫迁 移者问题，在日内瓦组织了一次为期三天的研讨会，在这次会议上，专家们就这一问题的具 体运作和法律方

15、面的内容展开了讨论。 在联合国秘书长代表和一组国际法律专家准备对保护一国国内被迫迁移者的规则进行13 “缔约各方承诺在任何情势下，均遵守并确保遵守该公约（该议定书） 。 ” 14 日内瓦公约授权红十字国际委员会会见战俘和被拘押的平民（分见第三公约的第 126 条及第四公约的第 143条） 。此外，该公约及国际红十字与红新月运动规约还在人道主义事务上赋予红十字国际委员会以主动权。 3红十红十字国际评论字国际评论 编纂和评论性分析（后文中该文件简称“编纂和评论性分析” ）的时候，15红十字国际委员会 以极大的兴趣密切关注着他们的工作。这里所涉及的这份 1996 年提交给人权委员会的文件， 清楚地描

16、画出了人权法和人道法（以及通过类比而产生的难民法）关于一国国内被迫迁移者 问题的规则到底处于怎样的一种状态。其结论是，现有法律的调整范围在实质方面已经满足 一国国内被迫迁移者的需求。然而，还是有一些缺点，有些地方还需要加以明确。把一些一 般规则进一步加以明确，以便更有效地回应被迫迁移者的特殊要求，这一做法也被认为是适 宜的。 由于在紧急情况下，可能会有大量的人权被放弃，所以，最严重的缺陷存在于不受人道 法调整范围所包括的那些情势（譬如国内动乱） 。还需进一步指出的是，对于一国国内被迫迁 移者的遣返（即：在安全、体面的条件下重返家园的权利）或在安全地区寻求避难的权利问 题，国际法并没有实质性的规定。此外，对于被迫迁移造成的财产损失的赔偿，或者逃离家 园者获得官方文件（通常在接受公共服务时要求提供该文件）的权利问题，国际法也没有加 以规定。 为了给予编纂和评论性分析一个更富“操作性”的视角，弗兰西斯 邓着手拟定一国国 内被迫迁移问题的指导原则，其草拟工作则是于 1996 至 1998 年间在一个专家小组的帮