罗格斯大学社会工作学院华民研究中心

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1、1 罗格斯大学社会工作学院华民研究中心罗格斯大学社会工作学院华民研究中心 北京师范大学中国公益研究院北京师范大学中国公益研究院 华民慈善手册系列之华民慈善手册系列之14 2016年年1月月 PPP 模式模式 公共私营合作制公共私营合作制 陈梦莉, 孙迪, Marie Callahan, Leasha Mehta, 黄建忠 2 PPP模式定义 PPP模式，或者说公共私营合作制，是 “一种 （联邦，州或者当地的）公共部门和私人部门之间建立的契约型合约。通过这个合约，两方（公共和私人）将 分享他们的技术和资产来提供一个公众生活的服务或者 设施。除了共享资源，双方还会分担风险和提供服务或 设施的潜在收

2、益。”(National Council for Public-Private Partnerships, n.d.) 3 PPP模式的发展和现状 公私部门的合作已经有一个很长的历史。源于20世纪7 0年代，PPP模式是为了平衡企业家精神和公众利益。这种 合作应该对于政府和企业都有利。政府希望用更少的财政 预算来提供社会福利，而企业希望通过这个合作获取效率 和财务回报。依据Selsky和Parker在2005年的研究，这种合 作的主要驱动力是对于资源和其他组织的能力的依赖。与 其他组织合作将带来新的利益相关者，潜在的不同的利益 ，目标，流程和关系。 2007及08年的全球经济危机之后，发达国家

3、和发展中 国家的政府都开始更多关注PPP模式的建立与适应(Osei-Kyei Katz, 2006; Omar, Leach, Lewis & Patrinos, 2012)。 财务回报测量财务回报测量: 对于大多数项目来说，一个测量PPP潜在收 益的方法是通过等值分析，比较传统方式和PPP方式两者和 成本来给决策者提供一个量化的工具与数据来作决定，即 哪一种方式更加有效。 影响测量影响测量: 影响测量是为了理解结果的改善是源于项目的 介入。影响测量包括质量和数量分析。许多统计学设计和 方法都可以用来测量影响，例如双重差分模型，均值比较 或者回归分析。这个测量包含了外部因素，像是服务覆盖 范围

4、，服务质量或者客户满意度，也包含了内部因素，像 是员工生产力和满意度。 11 案例一: 案例一: James F. Oyster James F. Oyster 小学项目小学项目 华盛顿哥伦比亚特區, 美国华盛顿哥伦比亚特區, 美国 背景背景: 20世纪90年代末期，位于华盛顿哥伦比亚特區(简称为华盛 顿)的James F. Oyster 双语小学非常需要变革。建筑物是70年以前 建的。然而，他们面临的一个巨大问题是没有足够的预算来完成 这个项目。修葺学校的唯一方法是创新，寻找新的资金来源。 项目描述项目描述: : 一个公私合作经营的项目在华盛顿特区公立学校 (DCPS), LCOR公司和21

5、世纪学校基金之间建立了起来。LCOR是 一个房地产公司，专注于公共/私人发展。21世纪学校基金是一个 建于1994年的非盈利组织，目的是保持DC社区的愿景。三个机构 共同工作并提出一个实施这新项目的有创意的计划。 方法方法: : Oyster 小学的建造费是依靠于华盛顿特区提供的一个35 年，一千一百万美元免税债券。这个债券将由位于学校所在街道 上的拥有211个单元的公寓建筑偿还。这个公寓建筑，名为亨瑞亚 当之家，原本是学校的一部分。这片土地被华盛顿特区公立学校 卖给了LCOR。LCOR和西北人寿保险公司共同拥有亨瑞亚当之家 项目，这个项目将会产生足够的利润来支持Oyster小学。LCOR在

6、未来35年中，每年付给华盛顿特区804,000美元。 案例研究 12 影响影响: : Oyster小学是华盛顿特区公立学校里第一个使用PPP模式 的学校。Oyster小学花费了九年的时间来准备并于2004年完 成。这所新的学校是现代化的，占地48,000平方英尺，还有拥 有211个单元的公寓建筑。新的校区还有15间大教室，一个计 算机房，一个图书馆和一个体育场。新的建筑和Oyster小学国 家认证双语沉浸项目相匹配。这个项目非常有用，家长们蜂拥 着想把孩子送进来。“旧的建筑对于Oyster提供多元化教育是 个阻碍，双语沉浸项目，特殊教育，物理教育，美术和其他项 目都难以展开。新的建筑让我们的学

7、生们、教师们和项目们都 美梦成真。”Oyster小学校长Paquita Holland 如此表示。 Mary Filardo， 21世纪学校基金的执行董事说道， “尽管公私合作 发展不是解决公共学校建筑资金缺乏的万能药，但是这个制度 将继续成为提高收入和促进经济发展的重要方式。这有利于创 建一个更加可持续化的，全面的资本提高项目。” 这个PPP项 目是成功的，也吸引了全美很多学校的注意力。非营利组织， 21世纪学校基金，现在在与全国范围内的城市学校合作。 National Council for Public-Private Partnership. (n.d.). James F. Oyst

8、er Bilingual Ele- mentary School. Retrieved,from http:/www.ncppp.org/resources/case-studies/real- estate-and-economic-development/james-f-oyster-bilingual-elementary-school/ Global South-South Development Academy. (n.d.). James F. Oyster Bilingual Elemen- tary School, Washington,D.C., United States.

9、 Retrieved from http:/tcdc2.undp.org/ GSSDAcademy/SIE/Docs/Vol15/7United States.pdf Public-Private Creativity Funds (n.d.). New D.C. School without Tax Dollars. Retrieved from http:/ 13 案例案例2: Chesapeake2: Chesapeake森林项目森林项目 马里兰州, 美国 马里兰州, 美国 背景背景: Chesapeake海湾是一个位于马里兰州很大的海湾，兼有娱 乐和商业捕鱼活动。然而，由于人口的增长和

10、对农业生产活 动，像是肥料和农副产品，缺少控制，废水排放污染了这个区 域。地区政府已经意识到治理海湾的重要性，然而，州政府和 当地政府都缺少资金和人力资本来解决这一问题。在1991年， 州政府开展了一项分阶段的公私合作经营项目（PPP）通过不同 的合作伙伴来出售和管理土地。 项目描述: 项目描述: 整个过程中，这个项目囊括了不同的群体。马里兰 州自然资源部门负责管理和把控项目的所有阶段。一个主要的 慈善基金会资助初始购置资产的一部分，这个基金会关注于环 境问题并会相应地发放补助金以提高公众利益。一个首要目的 是环境问题的非盈利公众利益小组发展和运营Chesapeake森林项目过程。最后一个合作

11、伙伴是以盈利为目的的林业咨询公司，其在PPP合作中管理林业。 方法方法: : 试验阶段测试了合作的概念并且最终确定了合同关系， 即是允许私人合作方在特定的区域里取得木材并依据环境标准 管理整个属地。通过木材获取的资金是使得项目经济独立的必 要收入，同时也为马里兰州政府和当地政府提供收入。这个合 作的创新性在于它使用可循环的自然资源，Chesapeake森林木产14 品，从而提供公共环境治理资金。不必聘请专业的林农和后勤人 员来管理这些土地达标，州政府使这些土地被它私人合作伙伴所 管理。州政府避免花费公共预算，反而在保证森林可持续管理的 同时获取了收入。 影响影响: : 这个项目最重要的方面在于

12、它达到了所希望的结果和成 果，并有一个合适的有信息、反馈和能改变的管理系统。该计划 不断地监控和收集数据，细化假设，并且提高动态管理模型，这 些都带来了流程的成功实施。这项合作是努力保持地产为有效森 林的结果，节约为中心的方式管理森林来提供木材相关产品，当 地就业和娱乐机会，同时也保护和提高水质和Chesapeake海湾栖息 地生态。计划的成功实施和持续的PPP表明一个环境友好，经济可 持续的森林是有利于当地和地区经济发展的。最终产品是一个国 有的公共森林，由私人林业公司所管理，开展以节约为导向的可 持续森林计划。 摘自 National Council for Public-Private

13、Partnerships (n.d.). Case 23: Chesapeake Forest, Maryland, United States. In Volume 15: Examples of Successful Public-Private Partner- ships. Extracted from http:/ssc.undp.org/content/ssc/library/solutions/partners/ gssdAcademy/Volume_15_Examples_of_Successful_Public_private_Partnerships.html 15 案例案

14、例3: 北京京港地铁有限公司北京京港地铁有限公司 北京，中国北京，中国 背景背景：为缓解北京市交通压力，贯穿南北城交通网，北京市市政 府与香港铁路有限公司合作共同承建了全国首条公私合营线路-北 京地铁4号线。北京京港地铁有限公司（简称京港地铁）是一个致 力于地铁建设、运营、管理的专业化公司。京港地铁是国内城市 轨道交通领域首个引入外资的合作经营企业，成立于2006年1月16 日，注册资本13.8亿元人民币，由北京市基础设施投资有限公司出 资2%，北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资 49%组建。 项目介绍项目介绍：北京地铁4号线采用的是特许经营类型的PPP模式。在 此模式下，政府负

15、责4号线洞体、车站等土建部分的投资和建设， 投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%。 京港地铁负责4号 线车辆、信号等的投资、建设，投资额约为46亿元，约占项目总 投资的30%。4号线线路全长 28.2公里，车站总数24座。工程概算 总投资153 亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运 营。 实施实施：北京地铁4号线PPP项目的成功实施，得益于政府方的积极 协调，为项目推进提供了全方位保障。在整个项目实施过程中， 政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项 目配套出台了政策。为推动项目有效实施，政府成立了由市政府 副秘书长牵头的招商领导小组； 发改委主

16、导完成了四号线 PPP 16 项目实施方案；交通委主导谈判； 京投公司在这一过程中负责具 体操作和研究。北京地铁4号线 PPP 项目拥有相对完善的监管体 系确保了其持续运转。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相 应监管机制是 PPP 模式下做好政府监管工作的关键。4号线项目 中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试 运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面， 既体现了不同阶段的控制，同时也体现了事前、事中、事后的全 过程控制。 影响影响：4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，激活了整个 北京地铁，目前日均客流量已超过100万人次，大程度的缓解了交 通压力。4号线项目解决了政府的资金问题，通过采用PPP模式， 北京市市政府在这个项目里面少投了50个亿，同时产生明显的正 面效应。北京地铁4号线PPP项目具有合理的收益分配机制以及有 效的风险分担机制，致使政府方和社会投资人的顺畅合作。该