财政联邦主义理论述评

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1、财 政 监 督CAIZHENGJIANDU2012年22大家一、 财政联邦主义理论缘起： 政府间关系的财政分权财政联邦主义(fiscalfederal-ism)是联邦主义一词的延伸，虽然它是个经济学概念，但它仍然具有政治意义上联邦主义的基本特征： 一是中央与地方的分权；二是中央与地方政府职能的划分。 马斯格雷夫认为，围绕“财政联邦主义”的问题，是关于财政事务的空间安排以及在各种管辖权内对这些事务的管理。 萨缪尔森和诺德豪斯认为财政联邦主义就是指不同层次政府的财政责任的划分。 可见，财政联邦主义最简单的含义就是指多级政府间进行财政职能分工的体制或原则。 在政治上是单一制的国家，在财政上同样有可能

2、是联邦主义的。财政联邦主义要解决的问题是各级政府间的财政收支关系如何确定，财政体制如何建立更能充分体现财政职能，如何使财政体制的运行更加有效等。 财政联邦主义是处理中央政府与地方政府之间财政关系的一种制度设计，完全可以说是对财政分权理论的一种概括，其重点在明确中央政府和地方政府财政职能分工的基础上，强调地方财政的自主性和独立性。二、财政联邦主义划分的时代背景美国财政联邦制度可分作两个阶段。 第一阶段从朝鲜战争末期到1978年， 被称作传统联邦主义（Old Federalism），该时期的理论研究被称为第一代的财政联邦主义(FGFF)。1978年以后的美国财政被称为新联邦主义（New Feder

3、alism），该时期的财政理论被称为第二代财政联邦主义(SGFF)。（一）美国传统财政联邦制度存在的问题传统联邦主义时期 （1950-1978），州（state）和地方（local）支出增长迅猛，比当年经济增长速财政联邦主义理论述评吴俊培 李淼焱吴俊培， 著名财政学家， 现为武汉大学财政金融研究中心主任，教授，博士生导师。1984年5月 加 入 中 国 共 产党，1980年9月至1982年9月在湖北财经学院财政学专业硕士研究生学 习 ；1982年9月 至1992年1月 任 中 南 财经大学财政金融系教师；1997年7月至1999年1月任中南财经大学副校长；1999年1月至2000年4月任中南财

4、经大学党委常委、 校长；2000年8月至2009年6月任武汉大学党委常委、副校长。1992年6月晋升为教授；1993年遴选为博士生导师。获奖情况：1992年获财政部优秀教材二等奖；1994年获国务院政府特殊津贴；1995年获湖北省人文社会科学优秀成果三等奖；1998年获教育部普通高校第二届人文社科成果三等奖；2001年获湖北省第二届社会科学优秀成果二等奖；2003年获普通高校第三届人文社科优秀成果二等奖。 获“有突出贡献的中国博士学位获得者”称号；享受国务院特殊津贴。 社会兼职：中国国际税收研究会副会长， 中国财政学会常务理事，教育部经济学科教学指导委员会成员，湖北省财政学会副会长，湖北省人民

5、政府咨询委员会成员等。李淼焱：中南财经政法大学财政学博士、讲师。23财 政 监 督CAIZHENGJIANDU2012年22度都要快。 联邦援助（federal aid）是在州-地方的财政框架下增长最快的要素，联邦援助系统迅速扩张，干预州-地方经济。 传统联邦制度出现以下问题：第一， 州-地方经济越来越依赖联邦基金（federal funds）。1955年联邦政府援助只占财政收入的10%，州和地方主要自行筹款。到1978年，联邦援助占财政收入比例飙升至32%。第二，各种划分细致的政府援助项目大量产生。各种单独的中央援助项目从1950年的50个增加到1960年的132个， 到1978年则超过50

6、0个。 那时， 美国几乎任何事都有联邦援助项目。州-地方政府几乎没有活动的余地。联邦政府不可避免地干预州-地方政府关心的事情。快速增长却毫无秩序的联邦政府援助系统投入大量的资金到州-地方政府运行的各阶段。但是中央并没能很清晰地管控州-地方政府， 而是把中央、 州和地方政府的事情混杂到一起，导致责任、效率和公众信任的实际损失。（二）新联邦主义的政策目标及面临的问题里根总统上台执政以后，呼吁改造联邦援助系统。他深信在联邦政府的规则和控制下，州和地方政府的运行会更有效率。里根提出三个政策目标：第一，大大降低州-地方政府对联邦政府的依赖。该政策自1979年开始，联邦财政援助从占税收的32%降至22%；

7、 第二，削减联邦政府援助项目的数目。财政援助项目的个数从1981年的535个降至395个；第三，为了补偿州-地方政府丧失联邦援助的损失，联邦政府采取返还州-地方政府一部分特许权税基， 和进行项目交换的方式。里根要减税，并约束国会的财政支出，将政府从“富裕的财政联邦制（afflu-ent federalism）”转变到“艰苦朴素财政联邦制”（Austerity Federalism）。 他运用预算项目审核过程确保联邦政府援助项目削减的实施，同时也给国会设置了财政纪律。 但是削减联邦援助项目后，州-地方政府没有得到任何税收形式的返还。 联邦和州-地方政府面临着非常紧的预算约束。 因此，这个时期的白

8、宫面临新的问题：联邦、州和地方在激烈地竞争，如何调和各方的利益以利于经济发展？ 如何确保效率、经济和公平的价值尺度？ 联邦、州和地方政府的事权应该如何划分？ 在预算很紧的情况下，州和地方政府处理国内问题时会按照自己的意愿行事，这势必会给国家整体经济造成影响。三、 财政联邦主义理论的逻辑脉络第一代联邦财政主义（FGFF）理论体系建立在对财政分权探讨的基础之上。 代表人物包括： 蒂布特(Tiebout，1956)、马斯格雷夫(Musgrave，1959)以及奥茨(Oates，1972)等人。Tiebout模型证明了地方政府存在的合理性， 给Oates(1972)提出分权定理以及今后财政分权理论的发

9、展提供了思想的起源。Mus-grave (1959)和Oates (1972)建构了一个财政联邦主义的理论，强调给地方政府指定正确的税种和支出以便改善该地区的福利。 同时，Musgrave (1959)在公共经济理论中的理论观点为第二代财政联邦主义(SGFF)指明了方向。 第一代联邦主义理论很大程度上是规范分析，并且假设公共政策的制定者是善良的社 会 福 利 最 大 化 的 践 行 者(Musgrave1959, Oates 1972)。 第二代的财政联邦主义理论扩展了第一代财政联邦主义理论的规范分析，从系统的角度考察官员的动机。（一） 第 一 代 的 财 政 联 邦 主 义(FGFF)理论内

10、容1、蒂布特的“以足投票”理论。蒂布特在1956年发表的 地方支出的纯理论一文中认为，人们愿意在某一地方政府周围，是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精确组合，以使自己的效用最大化。地方政府的最小行政单位是社区， 每个社区的公共品与税收组合不同，各个社区的公共品支出都尊重了当地偏好的差异性。居民利用“用脚投票”选择能够提供最符合其偏好的税收支出方案的社区来居住。具有相同或相近消费偏好的人们会逐渐地聚集到一起，形成一个以共同利益和共同的公共产品消费需求为基础的社区。地区间的竞争导致资源的有效配置，达到帕累托最优， 地方公共产品的提供是有效率的。2、奥茨的分权理论。

11、奥茨在1972年出版的财政联邦主义一书中，为地方政府的存在提供了一个分权定理：如果在全国范围内等量地分配某种公共物品，并且关于该物品的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相等的，那么，让地方政府将一个符合帕累托有效的产出量提供给它们各自的居民，则总是要比中央政府有效。3、Musgrave(1959)的理论观点。 第一代联邦主义理论和第二代联邦主义理 论 之 间 的 转 折 点 在 于Musgrave(1959)在公共经济理论中的观点：首先，笔者试图说明为了实现公共经济效率才会制定规则；其次，笔者试图发展理论以说明为什么要遵循现存的政策，并且预测未来将采取哪种政策。 这里，马斯格雷夫实际

12、上将制定公共政策的目的提出来，地方政府是否天然就是以遵循公共经济的效率原则来制定公共政策呢？假如地方政府追求的目的与公大家24财 政 监 督CAIZHENGJIANDU2012年22模型无形之手帮助之手掠夺之手法律环境政府不在法律之上， 运用权力提供最低公共产品。由法院执行合同。政府在法律之上， 但是运用权力帮助企业。 地方官员执行合同。政府在法律之上， 运用权力榨取租金。 法律系统不起作用， 黑社会势利代替政府执行合同法规环境政府遵守规则。 规章极少。 腐败几乎没有。积极的制定规则推动某些公司发展 。行政组织腐败。掠夺性的规则，行政组织瘫痪， 腐败横行。共经济追求的目标不一致，会出现什么情况

13、？ 正如Hatfield (2005)所说，经济政策不是由良善的社会规划者所决定的，而是由政府官员决定，而官员至少有一只眼睛盯着其政治前途第二代财政联邦主义则从分配收益视角转换到地方政府制定政策动因的视角。（二） 第一代财政联邦主义的理论缺陷第一代财政联邦主义理论和传统的企业理论有一个相似的地方，它们分别将政府过程和企业过程视作一个“黑箱”，好像只要投入所需的资源，仁慈的专制者就会如公众所愿地、有效率地提供所需的公共产品和公共服务。政府的行动原本就是为克服市场失灵，实现资源配置的帕累托效率而开展的，然而问题在于有效率的市场结果如何才能实现?现代经济学毫不怀疑经济分权将会对政府质量、经济增长和公

14、共产品的供给效率产生影响。分权的效果依赖于对地方政府官员的政治和经济激励。财政联邦主义理论作为公共选择理论的一个分支，从政府应该提供公共产品的角度出发阐释了地方政府的基本职能。第一代联邦主义理论的缺陷没有考虑到地方政府官员提供公共品的动机，因而地方政府在执行经济政策时出现了很多政府失败的情况。对政府失败的机制，国外的学者从政府经济职能出发进行探讨 。 早在1938年，Pigou认为， 由于存在垄断力量，经济的外部性和信息不对称，政府管理才具有“建设性”，以便抵消市场失灵并提升社会福利。 该观点被称为“政府援助之手”。 与之相反，“政府掠夺之手”理论则认为，政府不应该经常采取各种调控来应对市场失

15、败。 更进一步，“政府掠夺之手理论”预测，政府如果重视加强对如银行部门等私有部门的调控，就很有可能促使这些部门在制度下发展， 而不是更多亲自采取措施去调控。透过政府与企业之间在转型期国家展现的互动关系，可以用三类模型具体描述政府的经济职能。第一种模型是无形之手模型 （the invisible-hand mod-el）。 该模型假定政府是组织良好，总体没有腐败，相对良善（benevolent）的。政府能够约束自己提供公共产品，比如强制执行合同 （contract enforcement）、法令和各种规章，这样政府把分配的权力让渡给私有企业。 很多东欧国家，特别是希望进入欧盟的国家将这种模式视作

16、本国改革的标准。在另外两种模式中，政府起更大的作用。 中国政府的援助之手（helpinghand）模型中，官僚们在私下进行推动私有经济的活动：他们帮助一些公司却陆续杀灭（kill off）另一些公司，并追随工业政策，经常与企业家们保持亲属和经济联系。 在这种模型中，法律框架的作用十分有限，因为官僚判决大部分的争议。官僚腐败，但腐败还很有限。这种模型的极端版本就是铁腕 （iron-hand）模型，一般多见于亚洲国家如韩国和新加坡。 在转型经济国家中，援助之手的模型并不普遍。最 后 一 种 是 掠 夺 之 手 （grabbinghand）模型。 政府四处干预，但是政府组织结构却逊于援助之手模型中的政府组织。 政府由一大群独立的官僚组成，他们自行安排日程，包括收受贿赂。 他们名义上是“援助之手”，实际上不从统一的公共政策立场上考虑。官僚很大程度上独立于法院，擅长在处理商业纠纷时强加自己的意愿，并且有力量给企业强制施加各种掠夺性的规则。在极端情况下，政府根本没有组织性，以至于其丧失了能力去确立法令和提供基本的法律保护。结果合同只能在私下里强制执行。以上三种政府模型是理想状态