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1、企业的治理结构改革和融资结构改革钱颖一(中国留美学者,美斯坦福大学经济系助理教授)从1 994年起,中国的企业改革进入一个新阶段,中心环节是对企业治理和融 资结构进行改革。在本文中我将集 中讨论与此相关的四个问题。首先,要说明,以扩大企业 自主权和增加利润留成为核心的企业改革,已逐渐把相当部分的资产使用权和收入从政府转移给企业,特别是企业的经理人员。但是,党和政府还牢牢掌握控制权的另 一个重要部分,即对人事的任免权。这种企业控制权的双重特征使中国的情况与东欧和俄罗斯的情况既有些类似,又有些不同。其次,我说明中国过去16年的经济改革是与储蓄和融资的两个重要转移相联系的,一是储蓄来源从政府转移到家
2、庭,二是企业融资来源从政府财政预算转移到金融部门,特别是国家银行部门。这两个转移使储蓄和融资格局发生了重大变化,中国越来越象包括日本在内的其他 东亚 国家。第三个将要讨论的是中国目前关于企业治理结构改革方面争论的不同观点。特别是,本文分析在中国的政治与经济环境中几种可选择的治理结构的成本与收益,尤其是象控股公司、投资公司、养老基金以及商业银行之类的金融中介机构的作用 的问题,为了使银行在企业治理中发挥有利作用,首先要解决银行 自身的效率问题。最后将讨论改革现有银行和建立新的商业银行的问题。一、企业治理结构的变化两点基本原因使工业改革比农村改革困难得多:首先,不同于家庭耕作技术的工业技术决定 了
3、企业具有复杂的内部组织结构和外部关联在这种意义 上,苏联农业与中国农业有不同的技术)。其次,与比较简单的农业组织的制度环境有所不同,企业改革的顺利进行需要财税体制、金融与银行体制、投资体制、社会保障制度、政府职能等方面的配套,没有这 些方面的改革,单一的企业改革是不可能成功的。因此,即使工业改革与农业改革面 临类似的激励、所有制和治理方面的问题,但那些在农村有效的简单的激励方案(即以家庭为基础),不一定能在工业部 丁见效。国有企业改革中最 主要的两难之处在于,要不就是企业抱怨缺乏自主权,要不 就是作为所有者的国家对企业失去控制并因企业 不承担责任而受到损失。经济改革向经营者提供了越来越多的资产
4、 使 用权力,其结果是两方面:一方面,由于 企业经理人员比政府官员更有经 营企 业的技巧 和信息,因而将控制权交给经理人 员具有潜在的效益。另一方面,因经理人员对 企业 财产不具有所有权或因缺乏有效激励机制造成经理人 员对经营状况 不承担责任,“代理人 问题”引起的国有企 业治理失误(mis go ve rn an ce)不但存在,而且在某些情况下甚至恶化 了。1.1经理人员和工人的控制及收益20中国尽管不存在正式的私有化,但很大一部分控制权和收入已通过扩大企业自主权转移给了经理人员。这一趋向于由经理人员控制的演进过程类似于匈牙利1 9 8 9年前后的情形。由于中国的经理人员绝大多数是从企业内
5、部提拔起来的,所以更加剧了这一趋势。今天,国有企业的管理者们对企业资产的使用有相当大的斟酌决定权,同时享有大量的工资外的在职消费和其他租金。1992年的“条例”中规定经理人员 的正式权力 有1 4 种,经理人员 实际拥有的权利则在某些情况下多于,在某些情况下又少于所规定的这些正式权力。经理人员对资产的经营控制权有一些共同的特征:首先,经理人员有权使用国有资产,支配由此而来的收入,但没有正式的资产处置权;其次,控制权和对收入的配置不很清晰,因此经常引发权力要求的冲突。最后,事实的产权未受法律的正式承认和保护。尽管一位总经理的工资和奖金只是一个普通工人的三倍,但他们更多地受益于工资外的消费或津贴,
6、包括能分配到更好、更大的住房、私 人用车、利用公款来吃 喝、娱乐,支付国内旅游国外旅行费用等。非国有部门的飞速增长,经理人员或他们的亲朋好友常有 自己的生意,这就使国有资产流入个人的腰包变得较为容易。很有意思的是,在中国,经理人员用以扩大经营 自主权的一种非常普遍的做法,是对企业进行一系列的组织转型,也就是把现有企业拆散,组织“二级法人”(即附属 企业)、与国内外人士组成的合资企业、有限责任公司、股份有限公司。这种做法也和匈牙利的“转型”或“部分转型”非常类似。两国经理人员进行这种重组的动力也很类似,都期望独立于政府之外,把呆帐与冗员负担转移到母公司身上,这样,既能抓住新的经营机会,又不失去与
7、 国家的联系及从国家那里得到的好处。不过,在中国,这一转型过程更经常地与新的业务项目、特别是与在特区和开发区建立的新企业联系在一起。往往经过几轮的转型,经理人员就能获得对下属企业的事实上的控制权。这一过程的关键是要有一笔相对较小的启动资本,用以获得银行大量低息贷款。随着企业自主权的扩大,经理人员的代理人问题在中国 因为产权和其他制度性的原因 而比西方要严重得多。首先,经理人员通常不持有股票或能把其努力与企业净值联系在一起的股票期权。其次,尽管由于非国有部门的进入,产品市场竞争变得激烈了,但仍缺乏来自资本市场与经理市场的竞争。最后,也是最严重的是,缺乏既有信息又有利润动力、可以监督经理人员绩效的
8、责任明晰的国家利益代表及辅助性机构。在扩大企业自主权的改革过程中,银行和主管部门的监督作用正在迅速缩减,但新的监督主体还没有出现。所有这些因素都导致国有企业的经理人 员与职工结成联盟,而不象典型的资本主 义企业那样因为经理人员代表所有者的利益而与职工有利益冲突。由于绝大多数经理 人员是从本企业提拔上来的,所以,经理人员与职工的这种共谋能够更好地维持下来。在国有部门,一方面,资本收益一直在下降,从8 0年代初的2 5%下降到1 9 9 2年的1 0 %以下;另一方面,职工人均工资与奖金 一直在增长。国有企业职工因企业自主权扩大而受益的途径主要是:工资奖金增加(包括货币与实物)、住房面积增加、子女
9、能在本企业办的集体厂 中就业,等等。但在很多企业,职工得到的最大利益是有机会折价购买“内部股票”(或拥有可以在以后购 买股份的期权)。这些股票通常发有保障的、可高达两倍于银行存款利息的红利。如果上市,这些股票的市场价格可以上升到面值的510倍,真可谓一笔横财。1 .2党对人,任免的控制21如 上所述,经理人员能够在资产使用方面获得相当控制权力。不过,有关企业控制权的另一个重要方面即对企业高层经理人员的任免权,仍然牢牢控制在党的手中。这是中国和东 欧国家与俄罗斯的一个重要差别。因此,尽管中国和东欧、俄罗斯的经理人员对资产使用具有类似的决定权,中国企业的“内部人控制”情况比东欧和俄罗斯还差一步。把
10、中国同东欧国家与俄罗斯对比分析,就可以更好地理解中国经济改革中的党的作用。尽管海外的人们可能看不到党的组织部门,但它却是一个极为重要 的机构,对 一定级别(包括大中型国有企业的高层经理人员)以上的人事拥有最终的控制权,这就是人们所说的“党管人事”的原则。例如,企业的法人代表(即总经理)在国家工商行政管理局注册前,必须得 到党组织部门的任命和证明,甚至在股份有限公司也必须如此(在诸如深圳之类的经济特区也是如此)。在不同政府机构的利益与权利发生冲突时,党组织部门甚 至能起仲裁作用。1 98 8年,党曾计划对这一制度进行改革,把部分任免权力 移 交给新建的人事部,但因天安门事件而中止了。8 0年代中
11、期也试验过把某些国有企 业经理人员的职位拍卖出去,但这些试验从未成为一个占主流的机制。相反,夭安门事件后,党更严格地重申了对人事的控制。总体而言,由于党组织部门的权力一直被认为属于政治改革范围,所以并未受到经济改革的影响。在某种程度上党对于经理人员的任免权被用作制约经理 人员权力的一个重 要的平衡力量。尽管任命本身不象典型的资本主 义企业那样有一揽子明确的报酬,但由于经 理人员的在职权力,所以,经理人员的职位 自动与大量的“控制租金”联 系在一起,在那些迅速增长 的领 域和新兴行业如房地产、证券交易、期货交易、金融中介机构等等,更是如此。因此,尽管行政层级制中的提升不如以前那么有吸引力,但 由
12、于党组织部门做出的惩戒性解职将同时剥夺与某一职位相关的租金,所以还是会对经理人员构成严重损害。即使一些人不 抱有被提升的 期望,他们仍会为得到这种租金而非常积极地争取保住 自己的现有职位。不过,如果经理 人员将这种租金成功地资本化,他们就可能在某一时点上辞去现职,寻找新的工作。届时,党的 人事控制将不会象以前那么有效。党对人事决策的继续控制具有重要的含义。一方面,由于党的干部选择标准不全是经济绩效,评价方法很大程度上也比较原始,所以,党的继续控制很明显 不会带来非常有效的治理结构。但由于政治原因,要对党的这种控制进行改革将非常困难,尽管很有必 要。另一方 面,党和中央政府之所以愿意将相当部分控
13、制权授予经理人员,而不担心完全失去控制,可能就是 因为党仍然集中控制着经理人员的任命和激励。这有些类似于日本 的 企业组 织特征,在日本,企业内绝大多数决策分权化,但人事决策却全部集权。青木昌彦(1990 )把这种做法称为“两 重性原则”。在中国,党或政府与企业之间的权力均衡在某种程度上 阻止 了国有资产以类似于东欧、俄罗斯那样的速度快速流失。因此,进行人事制度改革不仅很必 要,也很复杂。1.3企业和地方政府的关系通常而言,中央与地方政府之 间存在利益冲突,地方政府与企 业合谋对付 中央政府。这 在迅速发展的地区如广东省比较明显。地方政府与国有企业之间之所以出现合谋行为,是因为不同地区之间存在
14、竞争压力,也因为地方政府的产权没有保障。尽管地方政府对国有企业有控制权,但这些权利不全是有保障的,这有两个原因。其一,地方政府担心中央政府以后可能对资产重新配置,所以常常鼓励企业追求短期的利润最大化 目标,而不是追求资产净值的增加。地 方22政府也可能期望把自己控制下的国有企业私有化,或默许、甚至鼓励如上所述的自发性私有化,这也说明了为什么在中央政府禁止之下仍会出现 自发性的私有化。其二,地方政府也担心出现棘轮效应,所以常常帮助企业隐瞒利 润。地方政府与企业达成这样 的交易:地方政府允许利润不上税,企业则承担政府的某些开支,如宴席与旅游支出。当然,地方政府与企业之间也存在利益冲突。经理人员仍然
15、抱怨缺乏 充分自主权,抱怨政府仍然在人事任命和不合理摊派方面进行干预。这在各地也有不同。在贫困地区,工业基础薄弱,但政府固定开支很大,地方政府倾向于对企业收取较多的费用。不过,地区间争先致富的竞争成为制约地方政府这种掠夺性行为的一个制约力量,特别是在迅速发展的地区,更是如此(在那里,潜在的大量收益阻止 了地方政府的掠夺)。发达地区的地方政府甚至可以通过改革先发制人,吸引其他地区的资本和熟练劳动力,从而更好地竞争。二、储蓄与融资格局的改变与东欧和俄罗斯大不相同的是,中国的经济改革一直伴随着高而稳定的国民储蓄:8 0 年代初占国内生产总值(GD P)的3 0%,9 0年代占3 5%左右。更重要的是
16、,主要的储蓄来源已从政府和企业转向了家庭。在19 7 9年总储蓄中,家庭储蓄只占2 3 %,企业占3 4 %,政府占4 3 %。到199 1年,家庭储蓄增加到 7 1 %,企业储蓄减少到2 5%,政府储蓄下降到 只占4%(谢平,1”2,表3一13)。不仅家庭储蓄在迅速增加;伴随着这种增长而来的还有金融深化过程;也就是家庭金融资产的迅速增加过程。家庭的银行存款总额在19 9 3年达1.5万亿元,占GD P的5 0%,而1 9 7 8年只占6%。家庭金融资产总额占GD P的份额从1 9 80年的1 9%左右上升到1 9 9 1年的7 0 写左右。用更宽泛的度量 标准,MZ对G D P的比率达1 00%左右,金融资产总额对G D P的 比率高达2 32写(中国统计年鉴) ,1 9 92;谢平,199 2,表3一s,3一2,3一3)。柑比之下,过去1 5年政府预算收入占G D P的份额一直在持续下降,从19 78年的35%下降到1 9 93年的1 6写。预算收人下降的主要原因可归结为企业的所得税和上缴利润减少,从197 8年占G D P的2 1% 下降到199 2年的5%。不
