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1、热点聚焦2007年第 5期 总第 263期11 从经济适用房政策的实施 看我国的住房保障制度李 鸿 翔满足中低收入阶层的住房需求是建立和谐社会的重要体现。上世纪 90年代中期, 住宅供给体制改革不断深化并形成三种住房供应方式: 为高收入人群提供 商品房, 为中低收入人群提供经济适用房, 为较低收入人群提供廉租房。其中, 经济适用房以其市场运作、 政府监管的特点, 在中低收入阶层住房保障中发挥着重 要作用。政府先后出台了一系列政策法规来保障经济适用房的供给, 满足中低收入阶层的需求。本文通过对这一系列政策及实施情况的分析, 肯定了其在住房 保障中的积极效果, 并从激励机制、 政策导向、 融资体系
2、和监督体系四个方面指出了问题所在, 最后, 结合问题提出了完善经济适用房政策的建议并进而对中低收 入阶层住房保障的发展前景进行了展望。一、 经济适用房的政策基础及其实施 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 、 城镇经济适用住房建设管理办法 、 经济适用住房管理办法 、 经济适用住房价 格管理办法 、 国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知 、 关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见 等一系列的政策法规对经济适用房的建设、价格的确定和公示、 交易和售后服务、 监督管理及功 能进行了多角度界定, 组成了一个立体的政策网络体系, 来满足中低收入阶层的住房需求。通过对这一系 列的政
3、策法规的分析, 我们可以发现: 经济适用房政策实施伊始便被赋予了双重功能: 既要保障中低收入群体住房需求, 又要充分利用一切市场因素发展经 济。其特点可概括为: 第一, 保障人群为中低收入阶层, 购买具有一定资格限制, 市场是局部市场而非完全市场; 第二, /政府支持, 企业运作 0, 政府出资力不 从心故让渡部分利益, 调动房地产开发企业积极性,通过市场完成目标; 第三, 政府免征土地出让金, 即放弃了对改善市政基础设施有重要贡献的土地收益金,同时对其它需征收的费用减免 50 %; 第四, / 价格的非完全市场性 0, 经济适用住房价格管理办法 中明 确规定由有定价权的价格主管部门同经济适用
4、房的主管部门在综合考虑建设、 管理成本和不高于 3 % 利润的前提下确定其价格标准。可以看出, 这些特点与 中低收入人群的秉赋特征和消费需求高度契合。另外, 这一系列政策法规之间具有连贯性与一致性, 体现出政府在实施住房保障职能的过程中, 根据实际情 况的变化适时进行政策修正、 改进以解决中低收入阶层的住房问题的努力和决心。然而, 资料显示, 2006年前九个月房地产开发投 资完成额为 12902 . 40亿元, 其中住房投资总额为9076. 35亿元, 在住房投资总额中经济适用房仅完成407 . 60亿元。从增长幅度来看, 开发投资总额比去 年同期增长 24 . 3 %而住房投资总额比去年同
5、期增长29 . 5 %, 但经济适用房投资总额同比增长仅占 8 .9 % 。 1对经济适用房的批评也屡见报端: 经济适用房社区内, 房屋出租率已占全区租赁交易总量的 78 .8 % 。近八成经济适用房对外出租, 彰显多数购房者不仅不缺房子, 而且把购房当作一种投资行为。 2经 济适用房政策看似完善, 为什么执行中却出现这么多问题? 我们有必要从经济适用房政策实施过程中来 寻找答案。二、 经济适用房政策实施过程中存在的问题经济适用房政策为我国广大的中低收入阶层的 住房保障做出了巨大的贡献, 但是具体实施效果并没有人们预计的那样好, 甚至问题弊端不断。我们可以从激励机制、 政策导向、 融资体系和监
6、督体系四个环 节来看经济适用房政策的特征和存在的问题。11激励机制上全局性和局部性利益的冲突。建热点聚焦12 2007年第 5期 总第 263期设部颁发的 经济适用住房管理办法 是经济适用房政 策的纲领性文件。该文件明确规定, 经济适用房以中低收入家庭住房困难户为供应对象, 其建设用地供应原则上实行划拨方式。建设或房地产行政主管部门根据每年经济适用住房的建设计划, 提出建设资金的全用计划, 报当地人民政府批准后执行。 3可以看出, 政府作为制度供给者, 在房改过程中承担着弱化旧制度、 提供新制度的责任。 1999年后 我国政府确立扩大内需政策, 房地产行业成为主要的经济增长点, 房地产市场的整
7、体持续繁荣拉动了高速城市化, 同时拆迁安置增加了房地产市场整体需求,使得政府开始不断考量福利性质的经济适用房向带有牟利色彩的商品住房的转变。同时国家规定对经济适用房免征土地出让金, 相关行政事业单位收费减 半, 而土地出让金和税收恰恰又是地方政府收入重要来源, 这就使这项对中低收入人群福利保障的措施与地方政府财源对立起来。因而地方政府在土地供应和政策执行监督力度上并不向经济适用房倾斜。甚至在国家调控房地产市场政策出台后, 地方政府经常出现地方性法规、 条例或通过不作为的方式来消除、减弱调控效力, 保证本地房地产市场的繁荣。 21政策导向上整体性和稳定性的断裂。经济适用房建设运行情况、 制定发展
8、计划等方面也存在不少问题。其建设缺乏完整持续的公共住房发展计划, 从而导致建设随意、 盲目, 甚至仅仅作为平抑房价的工具而存在。中国住房发展政策在住房商品化和住房制度改革过程中不断完善, 如住房发展策略阶段性计划有 安居工程计划, 即通过经济适用房住房政策在 20世纪90年代的具体计划/安居工程0来解决中低收入阶层住房问题,但一直没有一套长期完整持续的公共住房计划,并且在法律体系上没有完善的法律制度规范住房建设行为,这就使制度供给存在脆弱和断裂的可能性。31融资体系上有效性的缺乏。金融制度是经济 适用房政策健康运行的重要保证, 其关键是实现由计 划拨款向市场融资转变, 而最有效的基础就是充分利
9、 用个人资金。我国是居民储蓄率很高的国家, 住房金 融多把储蓄作为主要资金来源, 也就是我们常说的住房公积金制度, 即居民拿出每月收入一定比例的资金作为住房储蓄以保证最大范围的筹措资金, 可其绝对 数量毕竟有限, 公共住房消费信贷政策限制条件却很严格, 例如, 国家安居工程实施方案 规定: 个人首期付款的比例要达到房价的 40 %以上, 中国建设银行安居工程贷款业务也规定贷款额度不超过房价的60 %。 4但无论住房公积金制度还是消费信贷, 由于大量下岗职工、 小型私营企业雇员等中低收入职工因就业状况未建立或虽建立但并没缴纳住房公积金, 而使最需要帮助的群体失去了政策保护。同时公共住房消 费信贷
10、的严格限制又把许多中低收入阶层拒之门外,这样就使现有住房融资体系的有效性大打折扣。41监督体系上互动性与时效性的不足。首先, 从购买销售上来说, 在经济适用房分配过程中, 坚持了住房申请者的分类体系。由于住房市场的需求总是大于供给的, 再加上惠及人群的广泛性, 就不可避 免出现了经济适用房的热销。其次, 受益人群也出现难以甄别的状况, 目前我国尚未建立科学的个人收入申报制度, 从而使得 / 中低收入家庭0变成一个十分 宽泛而模糊的概念。在社会诚信系统未建立的条件下, 购房者家庭年收入等材料都可以通过造假等多种渠道获得。最后, 中国正处于经济高速起飞阶段, 人 们收入水平界定的不确定因素很大,
11、明确界定中低收入阶层也不是一劳永逸的事情。这些原因导致经济适用房一部分流入实际上并不缺房而着眼于升值的 投资者手中。住房保障问题某种程度上带有公共产品提供特征, 可经济适用房在实际运作中采取了开发商为主体 的开发管理模式 ) 开发商的权限集中在建造和销售, 他们只负责建设房屋和依据政府提供的审核证明销售房屋; 政府则负责为开发商提供优惠政策, 同时限定利润 (价格 )并且对申购家庭的资格进行审核, 其依据来自于社会团体 (如企业 )为申购者出具的证明。可以看出, 在整个过程中, 社会团体提供的依据可靠性存在质疑, 政府监管又难以到位, 监控环节的 薄弱又会导致 / 骗购 0现象的出现。对于开发
12、商而言, 逐利性只能使其更为关注自身利润得失。同时,开发商也没有权利和义务对申购家庭进行监管。因 此, 在审核依据可信性较差时, 这种政府监控职能弱化甚至缺失的模式, 自然会衍生很多问题。 5三、 完善经济适用房政策的几点建议 为完善住房保障, 解决经济适用房政策实施中的上述问题, 我们应该做到:第一, 激励机制上, 克服政策执行中的动力不足 问题、 形成中央) 地方良性互动的格局。经济适用房政策对实施细节进行了多方面的规定, 但在实际运作中却出现了动力不足的问题, 归根到底是因为, 在当 前官员政绩考核体系和 GDP 至上理念的综合影响下, 地方政府一味注重经济发展和 GDP增长, 同时分热
13、点聚焦2007年第 5期 总第 263期13 税制带来的地方财源问题也使其千方百计找寻增加 财源的办法, 可以说各种因素的综合导致了地方政府不断层层推脱和降低社会福利保障功能。 6因此有必要加强财税体制的配套建设, 把住房保 障纳入地方政府政绩考核体系, 建立问责制, 增强地方参与住房保障的动力, 使其能够因地因时制宜地开展住房保障。 7同时尝试成立专门的住房保障部门,加强宏观指导。美国的 HUD (H ousing Utilities De -partment), 新加坡的住房发展局, 香港的房屋委员会和房屋署等机构在本国、 本地区住房保障中的积极作 用, 都可以给我们重要的启迪。 8第二,
14、 整体规划上, 从立法角度提高住房保障供给的稳定性和长期性, 同时增加保障性住房的供给 量, 缓解供需矛盾。首先, 关于经济适用房政策一系列的法规条文逐步完善了住房保障制度, 但是政策修正的同时也带来不稳定的一面, 因此, 有必要从立法 的角度对住房保障的范围、 方式和目标进行界定, 从而更有效地指导住房保障的供给。各级政府也应该有各自的因地制宜的经济适用房建设开发计划。 其次, 中低收入阶层住房难的问题也凸显出保障性住房绝对数量供给的不足, 所以, 加大经济适用房的建设力度, 是缓解目前供需矛盾的当务之急, 同时, 经济适用房建设的面积及其在总的房地产开发投资中的比例也应做到因地因时制宜,
15、与地方的财力和中长期发展规划相一致。 第三, 融资体制上, 实现多元化的金融支持; 加强财政支持力度, 增强对中低收入家庭住房消费的扶持力度。我们可以从住房保障制度较成熟的英美来寻找实现多元化支持的借鉴方法。如英国住宅金融对 购房的支持程度是很高的, 银行的一项重要业务就是向购房者提供抵押贷款。购房者甚至可以贷到房价90 % 的购房款, 贷款额度较高, 还款期限可达二十年 或更长。在还本付息期间, 如申请抵押贷款的购房者发生失业等特殊情况而不能按时付款, 银行会适当放宽还款期限, 并在此期间只付息不还本。同时若购买 贷款保险, 如无法还钱, 这还可由保险公司帮助还款。这些都达到了以人为本的要求
16、。美国政府有许多专门的住房保障信贷机构: 联邦住宅房款银行委员会、 联邦住宅抵押贷款公司、 联邦住宅管理委员会等。它们主要是为放款协会提供贷款的二级市场, 为买房者提供抵押贷款保险与资金, 对象是中低收入家庭。如 果居民无力偿还银行贷款, 政府可为其安排廉租房,并将原来的住房出售, 归还贷款。这些保障性措施较好地解决了中低收入阶层购房财力不足的问题。 9财政补贴也是提高中低收入人群的消费能力的重要手段。当前补贴模式分为两种, 一种是对住房供给方进行补贴 (俗称 /砖头补贴 0即把钱补贴给承建 房地产商同时限制房屋销售价格 ), 一种是对住房需求方进行补贴 (俗称 /人头补贴 0即直接把钱补贴给消费者, 提高其购买力 )。我国可以尝试在地方财力可承受的基础上实现砖头补贴与人口补贴的结合, 并 最终专向人头补贴, 避免间接补贴的不必要损失, 提高中低收入群体的自主选择能力。应该注意的是, 人头补贴的顺利进行是以严格的资格审查为基础的, 我 国资格审查制度还亟待提高。第四, 监管机制上,
