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1、欧洲一体化研究?开放式协调方法 ?和欧盟推 进全球治理的方式: 以援助政 策为例张 浚内容提要: 开放式协调方法是欧盟内部采用的一种?新治理模式?, 主要应用于社会政策等欧盟机构缺乏权能的政策领域, 是欧盟在这些领域中加强成员国政策一致性的一种重要方法, 其最基本的假设是: 吸纳更多的行为主体进入政策制定过程,加强彼此之间的合作, 为交流最佳政策实践降低交换成本, 并经常性地、 制度化地对政策的执行进行评估和监督。长此以往, 各个成员国之间必将自然而然地出现一种实现最佳政策目标的方法, 并进而导致各国在相关政策领域中的实践和程序的趋同。欧盟在规划全球治理时也倡导使用开放式协调方法, 以实现劝说
2、其他国家接受欧洲经验和欧洲发展模式的目的。但是, 由于开放式协调方法的应用需要满足一些基本条件, 它在全球治理中的应用并不总能带来欧盟希望的结果。关键词: 开放式协调方法 欧盟 全球治理 援助什么样的治理在某种程度上取决于采取什么样的方式进行治理。正如威勒在探讨欧盟宪政时所言: ? 宪政对于欧共体而言就像是 DOS或 W I NDOWS , !它是限定了治理过程的操作系统。 ?欧洲经济一体化得以不断推进的一个重要因素是采取了?共同体方法?, 也就是设立一个欧洲层面的最高权力机构, 并不断通过对成员国具有约束力的条约或法律在欧洲层面重新规制经济活动。但是, 在欧洲统一市场建立之后, ? 共同体方
3、法 ?并没有自然延伸到相关的社会和转引自 ? JCMS Symposium:EU Governance After L isbon?,Journal of Common M arket Studies , Vo. l 46,No. 2 ,pp . 413- 450。政治领域。尽管建立 ?社会欧洲 ?的呼声不断, 社会福利政策仍然主要由各成员国制定, 这种状况不能有效地为 ?欧洲大市场 ?提供支持和补充, 并在实际上限制了四大流通的真正实现。在欧盟机构缺乏权能的社会政策领域, 欧盟采取了一种完全不同于 ?共同体方法?的方式在欧洲范围内整合社会政策, 这就是被称为 ?新治理模式?的?开放式协调方法
4、 ?( OMC)。自 2000年提出 ?里斯本战略?以来, 开放式协调方法越来越多地应用于那些欧盟机构缺乏权能的敏感政策领域, 成为欧盟在这些领域之中加强成员国政策一致性的一种重要方法。开放式协调方法不仅是欧盟实现内部治理目标的一种方法, 它也是欧盟在规划全球治理时所倡导的一种主要方法。之所以如此, 一方面是因为全球治理面临着与欧洲内部治理相似的一些问题, 比如缺乏 ?全球政府 ?来解决全球性的问题; 另一方面, 是因为欧盟作为一个特殊的国际行为主体, 其内部的发展经验成为其对外发挥影响所倚重的重要资源。那么, 开放式协调方法是什么? 它是在什么样的情况下出现的? 针对的是什么样的问题? 欧盟
5、在欧洲内部的治理中使用开放式协调方法积累了哪些经验, 以至于在讨论全球治理的时候, 也在积极地倡导这种方式? 本文将尝试回答上述这些问题, 并以开放式协调方法在援助政策中的应用为例, 分析欧盟如何使用这种方法来实现自己的目标。一 开放式协调方法与欧盟的内部治理开放式协调方法在欧共体和欧盟内部的应用由来已久, 在 20世纪 90年代,欧共体 /欧盟在协调成员国的经济和就业政策的过程中就采用过这种方法, 它逐渐发展成为欧盟内部治理的一种重要工具则是始自 2000年 3月召开的欧洲理事会特别会议。此次会议旨在讨论欧盟的就业和社会政策, 由于欧盟机构在这一领域中缺乏法律授权, 行动能力受到限制, 所以
6、不可能像在经济领域中那样发挥推动作用, 在欧洲层面也缺乏统一的就业和社会政策。因此, 在经济全球化不断发展的大背景下, 欧洲各国的社会政策成为牵制欧洲整体经济发展的一个重要因素, 各成员国在推动这一领域的改革上达成了共识。2000年里斯本峰会提出的 ?里斯本战略?的核心目标是: 在未来 10年里, 把欧盟建设成为?世界上最有竞争力和活力的知识经济体, 能够维持欧洲经济的20欧洲研究 2010年第 2期 可持续发展, 同时创造更多、 更好的就业岗位, 并增强社会团结。 ?会上, 关于就业、 教育和社会政策的讨论是围绕着欧洲的经济竞争力和欧洲经济的可持续发展而展开的, 这反映出欧盟各成员国深刻意识
7、到就业和社会政策对欧盟未来经济发展的深远影响。与此同时, 会议从经济竞争力和可持续发展这个角度入手讨论就业、 教育和社会政策, 减低了这些话题的政治敏感度, 有利于成员国绕开敏感的政治问题、 在较低的技术层面上协调彼此政策。?里斯本战略 ?把开放式协调方法正式引入了社会政策领域。文件指出:? 实施这一战略需要改进目前的程序, 全方位地引进开放式协调方法, 同时加强欧洲理事会的指导和协调作用, 以此保证战略方向的一致, 而发展进程也能够得到有效的监控。 ?#此后, 开放式协调方法之应用迅速扩展到其他领域, 包括医疗、 研究和创新、 信息社会、 经济结构调整、 教育和培训等等。这些政策领域大多不在
8、欧盟的第一支柱之下, 欧盟机构的权能相当有限。那么, 欧盟机构如何利用开放式协调方法, 在权能和行动能力有限的条件下, 推动成员国采取欧盟所希望的政策改革呢? 根据 ?里斯本战略 ?, 开放式协调方法的基本要素由以下四点组成:%( 1)为欧洲联盟及各成员国确定指导原则, 同时, 制定实现某些具体目标的短期、 中期和长期时间表;( 2)在适当的条件下, 根据国际上的最佳实践以及各个成员国和不同部门的具体情况, 设定一些定量的和定性的指标, 以此方式进行比较, 选择最优的经验;( 3)在考虑成员国和地区之间差异的前提下, 把欧盟的指导原则转化成国家或地区政策, 确定具体的目标以及执行措施;( 4)
9、以互相学习的方式进行定期的监督、 评估和同侪评议 ( peer review)。不同政策领域中的开放式协调方法并不是一成不变地包括了这些基本要素,而是由欧盟及其成员国量体裁衣, 根据各个领域的具体情况, 确定欧盟机构的权限和开放式协调的基本内容。例如, 欧盟委员会和欧洲理事会在经济政策、 结构改革、 就业和减贫 ( social inclusion)等领域设定了欧盟统一的统计标准和指标, 但是21 ? 开放式协调方法?和欧盟推进全球治理的方式: 以援助政策为例# %European Counci, l L isbon European Counci,l ? Presidency Conclus
10、ions?,23- 24 M arch 2000,ht? tp : / /www. consilium. europa. eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData /en/ec/00100- r1. en0 . ht m,2009年 2月 4日登录。 Ibid. . Jonathan Zeitlin ,? The Open M ethod of Co- ordination in Question?,in Jonathan Zeitlin 另一方面, 在欧盟内外, 跨国的政策讨论往往是多维度的, 针对一个政策主题的讨论不仅要牵扯到多个政策领域, 而且要涉及众多利益群体
11、。在讨论和制定政策的时候, 更多地听取各方意见, 考虑到多方利益需求, 可以更加有效地保证日后政策执行的效果。总的看来, 欧盟应用开放式协调方法来解决欧盟治理中存在的问题, 并积累了宝贵的经验。以开放式协调方法为主的 ?新的治理模式?不仅在欧盟内部得到广泛应用, 而且, 在欧盟规划 ?全球治理?的图景时, 也力图推广这些 ?新的治理模式 ?。换而言之, 开放式协调方法出现在欧盟治理中, 也开始出现在欧盟的对外关系之中。二 开放式协调方法及欧盟推进全球治理的方式欧盟参与全球治理的动力与世界其他主要国家和地区没有根本区别, 都是为了应对经济全球化带来的全球性问题、 减少交易成本并最终维持本身的长期
12、可持续发展。欧盟是一个区域一体化组织, 这决定了欧盟对自身在全球化中的利益认知有别于其他一些主要的国际行为主体, 欧盟内部的治理模式和实现欧盟治理的指导原则也决定了其参与全球治理的方式。 2002年, 欧盟委员会在其政策文件中全面阐述了欧盟对全球治理的理解及其所主张的实现全球良治的方式和工具。1 . 欧盟全球治理的目标及实现目标的途径欧盟的政策表述是从对 ? 治理 ?的解释开始的, 治理的核心不是组织或机构, 而是制度, 或者更抽象地说, 是?游戏规则?。因而? !治理可以是 二是在尊重各国之间现存的多样性的前提下有效地应对这一多样性, 使得国家和地区间既存的多样性并不妨碍实现有效的全球治理,
13、 保证现有的全球性问题能够得到控制和解决。首先, 欧盟委员会提出要发展出一套能为各方采纳的共同分析框架。之所以如此, 是因为在全球问题的讨论中, 同时存在着因国家 (或地区 )而产生的差异和因政策部门不同而产生的差异, 不同的讨论议题之间缺乏联系。针对具体问题的讨论往往以本领域的专家意见为基础, 而忽略了议题之间的相互联系, 使24欧洲研究 2010年第 2期 European Commission , European Governance: Preparatory W ork for the White Paper ,p . 339.得国家政策和部门政策之间都存在着协调一致的问题。比如在不
14、同的多边机制和多边论坛中讨论的贸易问题和发展问题之间、 经济议题和社会议题之间, 经常出现互相冲突的看法和主张。为了应对这种状况, 欧盟提出推广适当的分析工具和扩大参与。欧盟把适当的分析工具看做是提高政策一致性的先决条件, 并以世界贸易组织进行的 ?可持续性影响评估 ?( SI A, sustainability i mpact assessment)为例说明适当的分析工具在促进政策一致性方面的作用。可持续性影响评估是 (关税及贸易总协定)下进行的专门研究, 分析贸易自由化对生产和贸易的影响。分析最初只是集中在贸易等非常有限的几个方面, 后来涉及越来越广泛的议题。在 1996年新一轮贸易谈判开
15、始之后, 欧盟的市民社会组织和发展中国家的政府都呼吁在更大的范围内对贸易自由化的影响进行评估。可持续性影响评估受到越来越多的关注。尽管可持续性影响评估突出了全球范围内关于贸易自由化讨论的不和谐音, 但是, 从长远来看, 建立一个可以普遍接受的分析工具实际上是促使各类主体以同样一种方式来思考问题, 这不仅会加强相互理解, 而且为全球范围内的?以知识为基础的政策协商 ?奠定了基础。广泛参与是适当的分析工具必不可少的补充。仅仅有一种普遍接受的分析工具, 并不能保证产出 ?不带偏见 ?的政策结果, 欧盟主张的 ?良治?所应满足的几个条件 有效的、 负责的和合法的治理 都必须建立在广泛参与的基础之上。广
16、泛参与不仅是指在政策讨论之中囊括更多的利益相关者, 同时参与者应该在解决共同问题时承担更多的责任。而广泛参与, 尤其是非政府组织的参与, 既是对政府和政府间组织的制约, 也是其补充, 可以更好地保证决策的透明25 ? 开放式协调方法?和欧盟推进全球治理的方式: 以援助政策为例参见 Juergen N eyer ,? D iscourse and Order in the EU:A Deliberative A pproach to Multi- level Governance?, Journal of Common Market Studies , Vo.l 41 , N o . 4 ,2003 ,pp . 687- 706 。根据奈尔 ( Neyer) 的观点, 存在两种类型的政治协商 ( po litical deliberation): 以知识为基础的政策讨论 ( know ledge- based arguing)和以制度为基础的政策讨论 ( institution- based arguing)。以知识为基础的政策讨论往往是在专
