中美公共人事行政异同对比-人事行政论文

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1、中美公共人事行政异同对比 - 人事行政论文 长期以来，关于中美公共人事行政比较研究的文献相对较多，但目前对中美公共人事行政 的比较研究大多偏重于宏观的制度分析以及具体的“操作”领域。这就使中美公共人事行政 比较研究缺乏理论基础，单纯以这种研究路径分析中美公共人事行政的差异是不够的，它 无法深入到中美公共人事行政差异的内核之中。我们认为公共人事行政的程序、方法、技 术和工具等是在一定的人事管理制度规范之下进行的，而一定的人事管理制度是在特定的 价值观下制定出来并付诸实施的，制度是对人事行政价值的体现和回应，而价值的形成依 赖于一定的环境，并随环境的不断变化而变化。虽然公共人事行政体系庞大、内容繁

2、杂， 但贯穿公共人事行政理论和实践的有三个核心概念和要素，或者说可以从三个层次来理解 公共人事行政，那就是:环境、价值与制度。 1它们三者之间相互依赖、相互制约，共同构成了整个公共人事行政系统并推动公共人事 行政的不断变革和发展。因此，理清环境、价值与制度三者之间的相互关系和中美公共人 事行政在环境、价值、制度之间的差异，有助于我们深入了解中美公共人事行政差异的本 质所在，正确对待中美公共人事行政在各个方面的差异，对于我们借鉴美国公共人事行政 的经验和教训，促进我国公共人事行政的改革和发展，完善我国公共人事行政制度具有重 要的意义。一、公共人事行政中的环境、价值和制度(一)环境:行政生态学的视

3、角行政生态学理论认为，当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，应从两个方面入 手:一方面要探讨该国行政生态环境因素是如何影响并塑造该国的公共行政;另一方面又要 研究公共行政如何影响该国社会的变迁和发展。由此可见，公共行政与环境之间的关系是 相互依赖、相互影响的。所谓环境就是那些直接或间接影响人们日常生活与发展的各种社 会因素和自然因素的总和。同样，公共人事行政的环境就是那些直接或间接影响公共人事 行政系统的各种社会因素和自然因素的总和。按照里格斯的说法，这些环境要素主要有五 类:经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。 2显然，这些环境要素对 公共人事行政的影响并不是同等重要的。

4、里格斯在考察行政生态环境对公共人事行政的影 响时，进一步将环境因素划分为敏感性要素和非敏感性要素两类。敏感性要素是指那些对 公共人事行政最直接、最显著、最重要的影响因素;非敏感性因素是指那些对公共人事行政 间接地、隐形的影响因素。无论是在学术研究中还是工作实践中，我们所关注的大都是由 敏感性因素所构成的环境。这“其中最重要的是政治圈、经济圈和文化圈”3 。我们在研 究人事行政环境对公共人事行政的影响时也主要从政治、经济、文化三个方面进行分析。(二)价值:一种动力机制任何一个社会的发展，都有作为一个动力源的“动力结构”，即一 定的动力机制与相应的由社会主体劳动性质所规定的行为动因的结合4 。在社

5、会的发展 中，这种“动力机制”就是人类所追求的价值，假设没有对这种美好价值的追求，人类社会 的发展就失去了动力。公共人事行政的发展同样也是如此，它的发展也需要价值这种强有 力的动力机制。公共人事行政的价值是指人们在长期的行政实践活动中与特定的行政环境 中所形成的与人事行政相关的理念、思想、观点、态度和观念等所构成的价值体系。公共 人事行政中的动力机制价值是否有效，取决于人们对该价值体系是否认同、接受并付诸 实施，并建立与这种价值体系相适应的人事行政制度。如果能够把这种价值体系与人事制 度有效的结合起来，则将促进人事行政的发展。反之，这种价值体系必然要打破与之不相 适应的人事行政制度的禁锢，进行

6、功能与制度的重塑。在公共人事行政环境、价值与制度 这个互动的链条当中，价值因素的核心动力机制是无法被替代的。因此，在公共人事行政 模式变迁过程中，不仅要考虑环境因素对其变革的要求，更要考虑到价值这一核心要素， 使制度的变革与价值的变革相一致。(三)制度:共同的知识和秩序依据制度经济学的观点，制度起源于知识的“构造性危机”，是人类相互交往的规则，其 目的是为了减少交易成本。诺斯(Douglass)在制度、制度变迁和经济绩效一书中指出， 制度是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成。从本质上讲，制 度是人们所共同拥有的一种知识和秩序。它包括两个层面:一是正式的制度，如政治规则、

7、经济规则和契约等，它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，具有强制力。二是非 正式制度，是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文 化的一部分 。依据这一理解，公共人事行政中的制度就是指与公共人事行政相关的一系 列法律、法规、道德观念，意识形态等的总称。同样，公共人事行政中的制度也可分为正 式和非正式两种。正式的公共人事行政制度是由政府制定的，具有法律效力的对人事行政 主体行为进行约束的一系列行为规范的集合，它是进行公共人事行政活动管理的依据。非 正式公共人事制度是人事行政主体在行政管理过程中所体现出来的一种意识形态，直接反 映行政活动和行政关系的心理现象和道德现象

8、。无论是正式的公共人事行政制度还是非正 式的公共人事行政制度，都可以被认为是人们追求一定人事行政秩序的结果。因此，在进 行公共人事行政的实践过程中，我们要二者并重，充分认识到正式的公共人事行政制度和 非正式的公共人事行政制度对公共人事管理活动的重要作用。二、公共人事行政的三个核心要素:环境、价值与制度的内在逻辑关系(一)环境是价值形成与制度产生及其变迁的基础“在特定的社会条件下，行政系统与环境有着密切的关系，不顾及环境因素去改革或设计 行政系统，成功的可能性是微乎其微的”6 。同样，在公共人事行政制度的构建中，人事 行政环境是我们必须首先要考虑的因素。人事行政环境决定了人事行政价值的选择、形成

9、 和积淀，进而通过功能选择、制度构建对整个人事行政系统发挥作用。可以说，环境是价 值和制度产生的基础，没有特定的人事行政环境，就没有相应的人事价值和管理制度。具 体来说体现在以下三个方面:(1)公共人事行政的价值与制度都是适应环境需要而产生的。在 人类社会初期，并没有现代意义上的人事行政，它是人类社会发展到一定阶段的产物。国 家形成以后，随着公共事务和行政人员的日益增多，出现了专门的人事管理机构和管理人 员，人事行政开始向职业化和专业化方向发展。由此可见，环境的变化催生了公共人事行 政的形成，在一定程度上决定着公共人事行政价值和制度的实现与表现形态。(2)人事行政 环境不仅决定了公共人事行政价

10、值与制度的形成与变迁，而且规定了其内在的目标、规模、 结构、行为方式和意识形态。(3)公共人事行政的价值和制度随环境的变化而变化。人事行 政环境是不断变化发展的，而反应行政环境变化的意识形态价值也随环境的变化而变化， 进而通过制度体现出来。我们认为人事行政环境在一定程度上决定着公共人事行政的价值， 但这并不否认公共人事行政价值具有能动性，它有时可能会落后或超越于环境的变化，体 现在制度上就是公共人事制度的禁锢或超越。因此，要在特定的人事行政环境下，进行具 体的分析。(二)人事行政价值通过制度对环境进行选择和重塑我们说公共人事行政环境在一定程度上决定着公共人事行政的价值和制度，但价值和制 度一旦

11、形成，就有着自己相对的独立性和能动性。它不仅仅是被动的接受环境的影响，还 反过来反作用于人事行政的环境，对环境的影响有着选择性，或者说在一定程度上反过来 重塑人事行政的环境。所以说，人事行政的价值和制度不仅仅是被动地适应人事行政的环 境，而且它们能够对环境进行能动的改造和重塑。这种能动的改造和重塑主要体现在两个 方面:一是作为动力机制的人事行政价值和作为共同秩序的人事制度对环境进行能动的选择。 人事行政的价值是人事行政制度建立和运行的思想根源。最终通过制度来体现，价值和制 度二者紧密结合，对环境进行能动的选择。影响人事行政价值和制度的环境因素多种多样，人事行政价值在形成和制度构建的过程中对其进

12、行筛选，只纳入与自身相关的那一份投入。 二是人事行政价值不仅通过制度选择环境，而且设法对环境进行重塑，使环境的变化有利 于人事行政主流价值的形成，按照价值的内在要求和制度的客观需要去发展。(三)人事制度是对人事价值的体现和回应价值是人事行政的核心，价值要通过功能来体现，而人事行政的功能最终要通过人事行 政制度来实现。可以说，功能是价值和制度的媒介。人事行政价值对制度的影响，取决于 人事行政制度功能发挥的程度、功能的内容和作用方式，又取决于人事价值对其的选择， 而制度是在价值功能的指导下设计出来的。不同社会形态有着不同的人事行政价值观念和 价值取向，同一社会形态在不同的历史时期人事价值的观念和取

13、向也不同。这就决定了不 同国家的人事行政制度的差异性和同一国家在不同阶段人事行政制度的不同。虽然制度是 对价值的体现和回应，但人事价值往往是多元的，人事制度在构建过程中不可能体现和回 应所有的价值理念，只能是对那些占主流地位，积极的、对人事制度有直接影响的价值的 回应。因此，制度是在价值的博弈中设计出来的，并随价值的变化而不断地改革和完善。三、中美公共人事行政的差异比较公共人事行政是一个较为庞大和复杂的系统，中美公共人事行政的差异表现在多个方面， 但不论哪个方面的差异，都是对影响公共人事行政的三个核心概念:环境、价值和制度三个 方面差异的反映。因此，本文主要从环境、价值、制度三个方面试图分析中

14、美人事行政的 差异。(一)环境的差异比较人事行政环境是由多种因素构成的体系，既包括社会因素也包括自然因素，这些环境因 素直接或间接地影响一国公共人事行政。但对公共人事行政影响最深的是那些显性的、敏 感性因素，即政治、经济和文化。因此，我们从文化环境、经济环境、政治环境三个主要 方面来探讨中美公共人事行政环境的差异。(1)文化是指一个国家或民族所具有的独特的信仰、习惯、制度、行为规范、思维方式、 价值观念等的总和。由于各国所处的地理位置和历史传统不同，因此各国的文化也大相径 庭。从整体上来看，中美文化是大陆农耕文化和海洋商业文化的差异。从传统文化的角度 来看，中国的传统文化注重的是群体意识、伦理

15、道德，注重整体价值。这就形成了传统的 公私义利观念，即个人利益服从集体利益，国家高于个人。这种群体文化积极的一面在于 它有利于建立大多数人对社会和国家强烈的义务感和使命感，易于形成强大的民族凝聚力 和向心力。但是，过分强调群体意识，就会忽视个人的发展，压抑了个人追求独立和自由 发展的权利。美国文化是建立在古希腊传统的海洋文化基础之上，在思维方式上以逻辑思 维和分析思维为主要特征，以个人为核心。个人主义意味着对个人自由、独立、平等和权 利的追求，个人权利和个人利益的实现被视为最高目标。体现在制度上尊重个人的意愿， 保护个人的合法权益。如美国法律规定私人财产圣神不可侵犯。从政治文化的角度来看， 中

16、国传统政治文化的核心是“专制主义”，其表现为等级森严的政治制度，强调下级对上级 的服从。美国政治文化的核心是“分权”和“对政府和官员的不信任”，其表现为对政府权力 的限制和对个人权利的保护。(2)经济环境的差异。经济基础决定了上层建筑，那么作为上 层建筑的人事行政必然要受经济环境的影响。经济环境主要是指一个国家或地区的社会经 济制度、经济发展水平、产业结构、劳动力结构、消费结构等。中美经济环境的差异主要 表现为社会经济制度和经济发展水平的不同。从经济制度上来看，美国是高度发达的市场 经济，市场经济保护个人产权，追求的是效率、公平、公正和法制，美国已建立了与市场 经济相适应的价值体系和人事行政制度;而我国正处于由计划经济向市场经济的过渡时期， 传统计划经济下的负面影响仍然存在，而与市场经济相适应的价值体系和人事行政制度还 未形成或者说不完善。从经济发展水平上来看，美国的经济发展整体水平和人均收入远远超过我国，而经济发展水平又影响一国公民的政治参与和对民主价值的追求。因此，中美 经济环境的差异也是造成中美人事行政差异的主要原因。(3)政治环境的差异。政治环境