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1、信息公开的制度供给与需求分析信息公开的制度供给与需求分析信息公开的制度供给与需求分析燕明安华东政法学院【摘要】制度变迁有需求主导型和供给主导型两种模式，分别表现为自下而上或自上而下的向度，其间非政府主体和政府主体扮演着不同的角色。从信息公开制度的变迁看，西方主要国家呈现为前一种模式，在我国后一种模式的成分更多。从制度供给和制度需求的关系分析，如果供需不平衡、差异过大，可能会影响到制度的变革。【关键词】信息公开 制度供给 制度需求Supply and Demand for Transparency：A View from New Institutional Economics信息公开的制度建设是
2、我国法治建设的重要内容。然而，回顾我国信息公开立法与信息公开实践，无论是制度建设推进的进程还是其实际效果不如人意者居多。我们有必要从深层次分析其原因，探寻走出当前困境的进路。这正是本文的旨趣之所在。一、西方国家信息公开制度的变迁模式1946 年第一次联合国大会通过的第 59 号决议宣布：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石。 ”2000 年联合国人权委员会的观点与表达自由特别报告人办公室具体阐明了信息权的内容，敦促各国修改其法律或制定新的法律以保证公众获得信息的权利。国际社会在过去 20 年里出现了一个制定信息公开法的浪潮。一些国家不仅在宪法层面确认了信息自由权，而且还制定
3、了专门的信息公开法，以落实宪法所确立的信息自由权原则。然而，在许多国家，信息公开立法的制度供给方面相对滞后于制度的需求方面，这表现为政府与非政府主体在对现有制度的评价、对变革的必要性、对新制度的预期诸方面的认知上存在很大差异，从而导致非政府主体对信息公开的强烈要求与政府对信息公开的相对冷淡两者之间的矛盾，进而延缓了各国信息公开立法的进程。美国、英国和日本都出现了相似的情况。美国的政府信息公开制度比较发达，对其他国家的影响也最大。早在美国建国初期的第一届国会上，政治家们已就知情权问题进行过讨论，但直到 1946 年才制订了以保障信息公开为目的的行政程序法 。然而，由于其中对信息公开设定了较多的限
4、制性规定，这项法案反而成为行政机构抵制信息公开的借口。其后美、苏冷战，政府常常以国家安全为理由不愿将其信息和活动对社会公众公开，极大地阻碍了行政情报的公开。在信息公开的社会需求方面，美国社会舆论一直反对秘密主义，主张修改行政程序法 。其中以律师、行政改良人士（在野党）和新闻界为代表，他们出于各自的目的，例如获取政府文件作为证据、为政治斗争服务、谋求有新闻价值的信息和保证消息来源和报道自由，向国会和行政部门施加了巨大压力，经过长达 11 年的论争，终于在 1966 年通过了情报自由法 。1日本关于行政机关保有的情报公开的法案 （简称情报公开法 ）制定于 1999 年。早在 1960 年代，妇女联
5、合会和消费者联盟已就商品安全问题发起了旨在要求公开情报的市民活动。1972 年外务省关于冲绳返还密约公文电报泄露事件、田中金库问题、洛克希德飞机公司行贿事件、铁路公团公费不当支出问题，更激起了公众要求制订情报公开法的热潮。1983 年 3 月日本自由人权协会、消费者联盟、妇女联合会、自然保护团体、工会、学界和新闻媒体等组成了“要求情报公开立法的市民运动”的联合团体。与日本中央政府对建立情报公开制度的消极保守相对照，各地方的公共团体采取了积极行动，大部分地方政府也着手制定情报公开的条例。到 1997年 4 月，47 个都道府县中，44 个制订了情报公开条例，其余的 3 个制定了纲要。由于在野党、
6、地方政府、公共团体的持久斗争，中央政府面临的压力越来越大，内阁开始了一些研究工作，经过长时间广泛、深入的讨论，最终在 1999 年使法案得以诞生。2英国由于其独特的“大臣责任制”和“王的特权”的宪法惯例本身就具有强大的保密文化传统，3而旨在防止文官泄露官方信息和反间谍的官方保密法 （1911 年）又进一步强化了政府的秘密主义倾向。1980 年代发生的几起文官泄露官方信息的案件，特别是迪斯戴尔案、庞廷案和怀特案，引发了人们对保密制度的反思，其矛头直指保密制度的功能：究竟是为维护政府利益，还是保护国家和公众利益?此后，议会针对保密制度所提出的一系列审查报告，4以及“信息公开运动”这一以推动信息公开
7、为主旨的非政府组织所产生的社会影响，彻底动摇了英国保密文化传统的基础。在此基础上，1997 年工党和自由民主党在竞选中都把制定信息公开法作为一项政治承诺。2000 年 11 月，在经过近 30 年的曲折之后，信息公开的立法终于得以完成。5由上可以看出，政府与公众在信息公开问题上的兴趣并非趋于一致。事实上，如果信息公开意味着公民的某些权利的实现，那它也意味着政府的相应义务。信息公开是行政公开这一行政法基本原则的必然要求，其涵义是，政府应将其在政务（公共）活动中生成、获得、掌控的信息资源及有关政务活动的条件、流程、结果等向公众公开，或者予以说明。信息公开主要涉及以下 3 个要素：其一是信息公开的主
8、体，即信息的持有者（广义上的政府） ，包括立法、行政、司法和其他行使公共职能的准政府部门；其二是信息公开的内容，即哪些信息是应该并可以公开的，哪些是不能公开的或可以不公开的；其三是信息公开的对象，应对谁公开，即哪些人、组织、机构具有信息公开请求权。各国法律一般都规定，任何人（组织、机构）无论出于何种目的都有申请公开的权利，包括外国人，甚至不在本国境内的外国人。与政府信息公开义务相对的是公民的知情权，它构成了国际人权法所规定的表达自由的组成部分。1948 年世界人权宣言第 19 条宣布， “人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒体和不论国界寻求、接受
9、和传递消息和思想的自由” 。由此可见，知情权是表达自由不可分割的一部分。而且，公民的知情权还是表达自由的前提条件，言论（表达）自由对于民主社会的有效运作是必不可少的，然而，如果没有信息获得权利，言论（表达）自由也就成为无源之水，无法体现其核心价值和功用。在国家政治生活中，公民知情权的实现必须以政府履行其信息公开义务为条件。相应地，公民的知情权则逻辑地包含了一种请求权，有权要求政府为实现其知情权而创设条件、提供保障，即公开政府信息。正是在这种意义上说，信息公开的目的在于保障公民的知情权，进而尊重和实现公民的表达自由。尽管政府信息公开有助于公共利益的实现，但是，公共选择理论表明，保守信息秘密比信息
10、公开对满足政府官员以及特定利益集团的隐秘目的和诉求有更强的激励性。斯蒂格利茨认为秘密主义有两个原因：保守信息秘密可以使得在某些情况下，政府免于因犯相应的错误或过失而被提起诉讼；保密给予了特殊利益集团施加更多影响力和控制力的机会。6这两个原因决定了政治领域的两个特点。第一，公众衡量政府行为优劣的主要依据是行为的结果，控制决策和执行方面的相关信息，可以给政府部门足够的解释、论证空间，以维护其持久的政治合法性。尽管现代程序主义认为以信息公开为基础的程序透明能够最大限度地取得公众对政府行为的谅解和认可，但程序的推广意味着政府的许多权力将被剥夺，使其自由裁量的余地变小，官员对事件走向和结果的掌控力弱化，
11、有人把这定性为“政府权威的流失” 。第二，在任何社会里，政治家要获取竞选资金以追求当选和连任，或者要推行其施政纲领，都离不开利益集团的支持，其中必要的利益交换将使政治家们产生更强的保密倾向。秘密主义下的信息不对称可以使政府在国家和社会管理事务中相对于公众保持一定的比较优势，有效控制和影响社会底层结构的变化，监督、引导民间团体和个人的行为，在处理对内对外事务上赢得足够操作空间。这是政府对信息公开一般比社会公众更消极、更被动的根本原因。二、我国信息公开实践的现状及其原因分析与上述西方国家的信息公开立法进程不同，我国在推进政府信息公开立法方面出现了政府热、民间冷的现象。这与我们制度变革的政府主导模式
12、相一致，然而这冷热背后的诸多问题却值得深究。1987 年的中共“十三大”报告和 1989 年的政府工作报告提出，要提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，要积极推行公开的办事制度，公开办事结果，增加政府活动的透明性。 “十五大”报告也提出，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度，要坚持公平、公正、公开的原则，并提出“政务公开”的口号。随之各级政府以及政府各部门积极响应，先后开展了“政务公开” 、 “警务公开” 、 “检务公开”方面的活动，推行领导干部任前公示制度和重大政府行为听证制度，实施政府上网工程。7其形式确实多样，虽说取得了一些实效，但大多以活动或运动的
13、方式展开，公开的广度、深度往往取决于主要领导干部的认识、信心和决心，一旦影响到权力的运作，则难免出现种种尴尬。以严格地讲并非“政务公开”的“村务公开”为例，1998 年中共中央办公厅发布了关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知 ，旨在推动在农村最为敏感的财务公开。但是，在不少地方公布的信息根本不能反映实际情况， “信息公开”仅仅是为了应对上级检查：有的完全是虚假信息，有的不能反映财务状况的变化，有的暴露出的问题无人问津。总的来说，这些信息公开举措更多地是出于对中央和上级领导（机关）政治动员的响应，打造透明政务、公开政府的诉求即使存在也并非其主要激励因素，公众的知情权很少得到考虑。究其原
14、因，则是政府（至少是地方政府）无可避免地具有强烈的保密倾向。与此同时，公众的声音在我国政府所倡导的政务公开活动中却近于缺位，似乎政务公开是政府的事而与公众无关。来自民间的声音主要体现在法学家们就信息公开所开展的学术研究之中，学者们也更多地是建议、呼吁政府应该进行信息公开。信息公开的主旨则没有得到应有的重视：政府信息公开与公众的知情权密不可分，公众的权利诉求才是信息公开的真正动力源泉。美国的压力集团、日本和英国的民间组织在促成其本国的信息公开立法中所发挥的作用就是如此。以 2003 年“非典”期间传媒的表现为例：疫情初期传媒的相关报道屈指可数，少有的报道也是以“辟谣”为主，做淡化处理，并没有对疫
15、情给予客观、真实、全面的介绍；2003 年 4 月 20 日后却是铺天盖地，连篇累牍。媒体初期的集体失语，并非因为新闻工作者漠视公众的生命健康，认识不到此类事件巨大的新闻价值。8究其原因，可能是媒体无法从政府部门得到有关疫情的权威信息；也可能是媒体不得不与某些政府机构保持“政治上”的一致，只能做个别部门的喉舌。不论何种原因，都使传媒在事关公众重大利益的事件中丧失了其应有的品质。媒体是信息资源的经营者，情报资源的真实性、权威性和时效性是其生存发展的基础。同时，媒体在任何社会中都拥有庞大的社会资源，也对重大的社会主题拥有话语权，有条件成为社会的“” ，应该并且也能够在我国法治建设中维护公众的权益，
16、在推进信息公开、保障知情权方面有所作为。媒体在“非典”疫情初期的集体失语，实际上是在谋求更加稳妥的利益，在职业理性（良知）和政治风险之间寻求平衡。9事后新闻单位并没有多少深刻的自我反思，公众也少有对媒体表现的质疑和批判，而不约而同地把主要责任归咎于几个被问责的部门和官员。我国信息公开中公众话语的缺位，有其深层原因。从根本上讲，任何制度变迁都必须有一个前提条件，那就是制度不均衡状态的存在：人们对现存制度不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变。再进一步，这种不均衡状态的产生则是由于现行制度安排和制度结构的净效益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构。当出现了新的盈利机会的时候，就会产生新的潜在的制度需求和制度供给。10在现有制度安排下无法获得的潜在利益是个关键因素，能否认识到这种利益的存在、对它的预期值和渴求强度将决定供需双方对制度变革的态度。就我国普通民众而言，传统封建政治文化的浸渍和长期计划经济下政府的过度统制使人们大多数对隔着一层帷幕的政府行为习以为常，而对市场经济基于完全信息的最优激励机制所能产生的
