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1、调查与决策调查与决策增强化债责任抢抓发展机遇增强化债责任抢抓发展机遇调查与决策增强化债责任抢抓发展机遇总第 162 期调查与决策（内参） 第 51 期 增强化债责任 抢抓发展机遇 游仙区化解区乡债务的实践与探索 中共游仙区委书记 苗 平 游仙区政协主席 雍远奉我区区乡两级负债沉重，严重影响了基层政权的正常运转，制约了区域经济的持续健康发展。区委、区政府认真实践“三个代表”重要思想，按照落实科学发展观的要求，负重自强，迎难而上，对化债作了大胆探索和有益尝试，取得了阶段性成果，维护了一方稳定，保障了经济社会的发展。 一、全区债务的基本情况及特点 债务重。截至 2004 年底，全区区乡两级政府各类负
2、债16.96 亿元，其中区级负债 10.66 亿元，乡镇负债 6.3 亿元。人均负债高达 3380 元。 债类多。区级债务的构成主要包括：清理整顿“三金一社” （指农村合作基金会、个体私营企业基金会、台侨基金会和供销社股金）政府兜底负债 5.98 亿元；城市基础设施建设负债 1.56 亿元；发展社会事业及道路工程建设负债 1.54 亿元；农、林、水、计生、卫生、教育、文化等公共事业发展负债 0.93 亿元；各类借款利息 0.65 亿元。乡镇债务的构成包括：治理农村“金融三乱”负债3.38 亿元；兴办乡镇企业及园区开发建设负债 1.88 亿元；农村道路、灌溉渠系等农业基础设施建设和教育“普九”达
3、标等农村社会事业负债 0.82 亿元；各类借款利息及其他原因负债 0.22 亿元。 牵涉广。区乡两级负债涉及面广，涉及部门较多，仅区专项贷款就包括上级政府财政资金、部门资金及友邻单位资金，甚至还包括机关干部借款，拖欠工程款等。全区负债中有借中央专贷5.48 亿元，借市财政资金 8021 万元，借市国土局 500 万元，借中国工程物理研究院 1000 万元。特别是清理“三金一社”政府兜底形成的债务 9.36 亿元，涉及股民 16 万户。 化债难。因债务重，财政增收手段有限，化解债务的难度在逐年增大。近几年来，我区区乡两级政府采取了处置变卖资产、追回欠款、抵押国有或集体资产以及存量土地资源等综合措
4、施，化解债务有一定效果。但是近 17 亿的债务，每年利息还要增加 5000余万元，对仅有 1.4 亿元的区级财政来说，无疑是举步维艰，难上加难。 二、化解债务的主要做法 近年来，区委、区政府坚持以科学发展观为指导，按照“多管齐下、分类处置、逐步消化、控制新增”的总体原则，强化领导，明确职责，制订措施，采取堵、压、追、卖、抵、借等行之有效的办法，积极化解区乡两级债务，进行大胆探索和有益尝试，取得了阶段性成果。截至目前，全区区乡债务已降至 14.58 亿元，按同口径比化债 2.32 亿元。 （一）完善制度，增强债务约束力。区委、区政府积极制定和完善各项规章制度，分清债务类别，加强财务管理，锁定债务
5、额度，防止债务增加。一是坚持科学民主决策。区、乡党政及区级部门的重大事项，坚决执行科学民主和集体决策程序，防止因个别领导决策失误造成损失，形成新增债务。近两年来没有一起因决策失误形成的债务，受到市委、市政府的高度肯定。二是审计建账，锁定旧债。区上成立由审计部门牵头，各相关部门参与的债务审计小组，对区乡债务进行全面审计，逐笔核对，分类处置，锁定债务。对不应由政府承担的债务坚决剥离，挤干政府负债水份；对应由政府偿还的债务，核本降息后重新完善手续，锁定债务基数。三是建章立制，严控新债。规定：任何单位不得以集体名义为企业贷款提供担保或抵押，不准开展不切实际的达标升级活动，不得借款发放职工工资、津补贴和
6、弥补办公经费缺口；新增建设项目一律实行报批制，未经审查批准的项目一律不得开工建设；新建工程必须实行公开招投标制度，自觉接受群众监督；对新增债务实行严格的责任追究制度，坚持“谁审批、谁负责，谁举债、谁偿还”的原则；对在任期内未完成减债目标或新增不良债务的主要领导，不得提拔重用或异地交流任职。 （二）推进改革，提高资金使用效益。一是推行财政综合预算，强化预算管理。建立会管中心，对部门预算实行报账制；根据事权核定乡镇收支，超预算使用财政资金必须由区政府常务会议集体决定，财税超收部分按比例返还并专款用于化解乡镇债务。二是建设节约型机关，制止奢侈浪费。建立区接待办公室，统一管理全区接待事务，压缩接待费等
7、各项事务性支出；实行严格的政府采购制度，防止在物资采购环节造成浪费；严格人、车、话、会的管理，努力降低行政成本。三是积极推进人事制度改革，减少财政供养人员。在核定人员编制的基础上清退编外人员，分流富余人员，裁减超编人员。四是组建国有资产经营公司，专职从事国有资产的经营管理，保证国有资产保值增值。经测算，上述几项改革平均每年可减少财政支出近千万元，增加财政调控能力 3000 万元以上。 （三）强力清债，逐步缩小债务空间。最大限度地回收债权，减少呆坏账损失，既是筹措兑付资金、兑现政府承诺的重要渠道，更是减轻债务压力、化解巨额债务的必要手段。为此，区委、区政府采取各种措施强力追债，根据债权结构和性质
8、，先后抽调120 余名机关干部组建了 9 个由副县级领导干部任组长的债权追收小组和公检法机关业务骨干组成的追债专案组。区乡联动，开展声势浩大的“百日会战”等系列追债行动，打击和震慑逃废债务等违法犯罪行为。通过努力，全区共回收现金 6.36 亿元，并追缴历年已支付的高息 1.21 亿元，把“三金一社”的损失降到最低程度。在努力追债的同时，区委、区政府领导主动商请有关债权单位，取得理解和支持。例如，一笔应由政府承担责任的工行贷款本息 1800 万元，工行改革时层层剥离转让给地方资产公司，地方政府和公司在政策允许的范围内，协调一致，共同受益，最终履行 660 万元的经济责任后了结了债权债务关系，协调
9、化解债务 1140 万元。 （四）变现资产，防止资产闲置贬值。坚持按照公开、公平、公正的原则拍卖资产，实现资产变现最大化。区上纳入公开拍卖的资产有：基金会追债回收的资产，区内国有、集体土地使用权、开发权，乡镇公产以及塘埝、林场、果园等集体资产。在公开、公平、竞争的原则下进行拍卖，最大限度地减少了损失。将全区干部、教师住房一律按照国家房改政策实施住房制度改革，回收资金用于还债。据不完全统计，通过资产变现的方式筹集资金 1.62 亿元。在变现资产的过程中，既尊重历史，依法办事，又灵活地运用市场的手段，让资产变现最大化。例如，一块面积为 220 亩的工业用地原出让价格为 9.3 万元/亩，债务方无力
10、偿还债务，又没有进行开发经营等活动。通过协调，促成该宗土地用途改变为商住用地，并公开挂牌拍卖为 25 万元/亩，不仅有效地抵偿了债务，而且还新增土地收益 3454 万元。 （五）以资抵债，努力增强化债实效。对拍卖未成交资产，采取以资抵债的方式抵转债务，努力增强化债实效。一是开设以资抵债商场。股民凭股金凭证到商场选购商品，实现抵债目的，此举化债 2000 余万元。二是用资产抵偿工程欠款，促使有实力的企业重新盘活资产，既活跃地方经济，又增强地方税收。新桥镇的几个企业，在个基会和农基会共有贷款 800 余万元，企业濒于破产。为尽快消化这些债务，同时也为这些企业找到出路，区上将几宗企业资产抵偿给实力雄
11、厚的投资商，几家濒临破产的企业在当年即投产运营，现在每年还为新桥镇财政贡献税收 100 万元以上，产生了良好的经济社会效益。 （六）争取借贷，维护稳定的发展环境。 “三金一社”巨大的兜底兑付压力和由此形成的沉重负债，使区委、区政府腹背受难。为此，区委、区政府站在顾全大局、保护群众利益的高度多方争取支援，积极拓宽筹资渠道。一是竭力争取使用中央专贷 5.48 亿元。二是应急之时向周边友邻单位借款，即用即还。虽然这种方式没有从根本上化解债务，但却有效缓解了我区紧张的资金链，保证了社会稳定，维护了人民群众的根本利益，创造了良好的经济发展环境。 三、存在的问题及建议 区委、区政府在化解区乡两级政府债务尽
12、管做了大量工作，取得一定成效。但是债务基数庞大，政府偿债能力弱，问题仍然存在。针对当前化债中存在的困难和问题，提出以下建议。 （一）分类指导，重在“活” ，尽量让重债区休养生息。负债巨额的重灾区，靠自身的努力很难摆脱沉重的债务负担，必须依靠上级和各个方面支持。一是要提供较宽松的财政环境。目前，我区财政总收入仅 1.4 亿元，财政供养人口达 7777 人，仅是一个能够保吃饭的财政，根本无力拿出财政资金来偿还债务，即使偿债，也难免影响正常运转，甚至导致干部、教师队伍的不稳定。建议省、市适当提高中央与地方共享税种的返还比例，给予 35 年的重点倾斜，使区级经济能够休养生息并增强造血功能。二是要给予必
13、要的投入支持。我区城市道路交通及园区等基础设施建设负债近 5 亿元，如果上级政府能够在城市基础设施建设、城市土地出让收益分成等方面给予政策上的适当倾斜，不但可以确保城市建设不再发生新的债务，同时还会为全区经济发展赢得更多的机遇。 （二）分清债别，重在“时” ，努力使重债区债务分流。分清债务形成的原因，尊重历史，区别还债，是化解重债区债务的有效举措。我区乡两级政府 16.96 亿元的负债，主要可分为两个部分：一部分是加快自身发展过程形成的负债，如基础设施建设和大办乡镇企业的负债。对于这类债务，只有靠大力盘活资产，让现有基础设施发挥更大作用，通过发展来逐步偿还。另一部分是政策性因素的负债，如农村的
14、“普九”等达标升级活动、 “三金一社”清整兜底的负债，这些负债数额巨大，政策因素很强。全区仅“三金一社”清整兜底就负债 9.36 亿元，其中承担原个体基金会中央专贷就达 3.5 亿元。建议对上面要求的升级达标所造成的债务，应逐年通过豁免予以解决，也可以由中央、省、市、县几级财政按比例共同承担。中央、省垂直管理部门当时所批准的“基金会”造成的债务、亏损，应按照“债随政策走，债随债主留”的原则，给予剥离。 （三）分步实施，重在“实” ，化解重灾区债务的最终出路。对于像我区这样负债沉重的区县，要在较短时期内偿还全部债务的可能性太小，依靠争取国家专项资金来消化的空间也不大，根本出路还在于依靠自身发展来
15、逐步偿还。要实现发展，就得抓住机遇，优化地区环境，提升地区竞争力。从我区近年来化债取得的初步经验证明：重灾区债务的化解，离不开当地经济的快速发展，离不开各级各部门的支持和帮助。2005 年，市委、市政府为了帮助我区发展，出台了解决具体困难的 12 条措施，其中，就包括欠市财政8000 余万元资金挂账停息 5 年等具体措施，给予了大力的支持，促进了全区经济快速发展。2005 年我区 GDP 创造了建区十年来的新高，增速达到 13.72%，财政增长 15.40%。实践证明，还债必须讲求一个“实”字，绝不能只是一些口号，先发展，再还债，快发展，就快还债。 （四）分级考核，重在“效” ，确保重债区减债
16、责任制。化解区乡债务要针对区乡实际，制定出切合实际的化解目标，建立起因地制宜的化解考核机制，做到化债工作一区一策、一乡一策，逐年实施，稳步推进。一是要有明确具体的目标要求。对负债总额不同的区（乡）镇，分别制定出一个化解债务时间长短不等的总体目标，并根据总的目标任务，再制定出详细的分年度化债目标。二是要有严格的考核奖惩制度。每年年初要按照总体目标将年度化债任务分解落实到区乡，层层签订目标责任书，并加强对化解工作的督促和考核。坚持化债工作日常督促、季度汇报、半年小结、年终检查的考核办法，对完成化债任务较好的区乡给予重奖，对未完成化债任务的区乡，年终考核实行一票否决。三是明确重债区减债领导责任制。对重债区一把手的考核，要把化解债务的成绩与经济发展、社会稳定等作为主要考核指标，坚持实行“不减不用” ， “多减重用” ，树立化债用人导向，以确保重债区债务的逐步化解。(提供单位: 发布时间:2006-06-16 录入用户：admin-swzys)
