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1、我市我市“村改居村改居”工作存在的问题及建议工作存在的问题及建议我市“村改居”工作存在的问题及建议作者：致公党厦门市委 于 2005 年 12 月 07 日发布 访问次数：2537本文简介:本文是在市委、市政府下文开展“村改居”工作一年后，就该项工作取得的效果及存在的问题进行深入调研的报告。为顺利完成课题，确保获得的资料翔实可靠，课题组成员先后赴我市各区 8 个街道十几个社区进行了深入的走访、座谈，掌握了珍贵的第一手资料。在 2005 年市政协十届三次会议上，该课题作为致公党市委的大会发言材料引起重视，由该课题转化的提案被确定为本年度市政协重点提案。目前，市政府已成立由詹沧州副市长为组长，市民
2、政局、农业局、劳动保障局、市政园林局等多家单位为成员的重点提案督办小组，提案的建议正在落实当中。“村改居”是在我国现行城乡两元体制下，加快中小城市扩张、加速近郊农村向城市融合的重要手段。由于涉及到城乡体制转换、集体资产改制等重要问题，它是一项复杂的系统工程，特别在当前缺乏成熟经验、没有成套法规依据的情况下， “村改居”工作的推进难度较大。我市面积少、农业比重低的现状决定了我们开展“村改居”工作有着特殊的必要性和紧迫性。2003 年 6 月，我市“村改居”工作正式拉开序幕，目前岛内 21 个行政村已全部完成了撤消村建制和设立社区的工作，岛外集美区等也有部分村完成“村改居”的换牌， “村改居”工作
3、已经迈开了较大的一步，但由于推进的步伐较快，同时也暴露了几方面亟待解决的问题：一、 “村改居”工作完成后管理体制运行不顺畅。从调查情况来看，目前我市完成“村改居”工作的新建社区，缺乏实质性举措，运行机制基本还按原来的村“两委”体制。新社区职责不清，功能模糊，社区服务职能与经济管理职能混乱。二、集体资产改制工作是当前“村改居”工作面临的最大障碍。由于涉及到原村民的实际利益和今后的收益分配及发展等重大问题，而政府相关职能部门又没有出台统一的集体土地和集体资产处置方案，目前全市的“村改居”工作在这个最重要的环节都“卡壳”了。市政府于 05 年初下发了厦府20045 号文，然而该文件执行起来比较困难，
4、许多村民认为它只有一个框架性的宏观意见，可操作性不强。街道和社区的具体工作人员面对复杂的矛盾就更难以拿出改制的具体方案，一方面受专业技术知识的限制，另一方面因为各村情况相差太远，意见难以统一。此外，就算集体资产量化问题解决了，资产处置也是问题。三、 “村改居”让原“村民”就业更加困难。“村改居”后，居民的身份已经不再是“农民工”的身份了，如果录用他们，就得按城镇居民的身份来对待，那么企业为他们付出的保险等福利费用将会是“农民工”的三倍以上，从降低企业生产经营成本来考虑，企业当然会毫不犹豫的拒绝。四、 “村改居”社会保障工作配套措施不完善。在“村改居”之前，我市农村推行的农村基本养老保险，在执行
5、当中政策多变，使许多农民对参加这个保险不感兴趣。但“村改居”工作在社会保障上却没有带来什么改变，直到 9 月出台的厦府2004198 号文，在一定程度上缓解了失地农民的社会保障问题，可在实际执行当中却还矛盾重重。五、改制后政府应承担的职责依然落在社区身上。按照城市管理办法， “村改居”后市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府参与解决，然而目前改制的社区从基础设施建设到管理经费支出几乎还是由社区自行承担。六、 “村改居”后社区干部待遇无法按文件落实。市委组织部、市人事局等五部门于 2003 年 3 月联合下发厦民200331 号文件，明确规定社区
6、工作者在任职期内执行统一的工资制度，然而这个文件到现在也没有执行。目前我市各区的社区工作人员工资福利待遇是不统一的，这些现象使一些社区的工作人员积极性受到打击。我们建议从以下几个方面完善这项工作：一、理顺“村改居”管理体制，探索适合我市实际情况的改革新思路。（一）建立适应新社区需要的“两委”工作机制，抓紧时间将“两委”的职能明确化。经济职能应单独剥离开来，通过集体资产改制解决经济管理的职能问题，社区“两委”的职责应该是管理社区、服务居民，而不应该再承担经济的管理运行等职责。（二）尽快解决基层组织名称变更及相关手续衔接等工作。（三）加强“旧村”改造，推进城市化进程。应落实政府文件精神，对征地预留
7、 10%和 15%的村发展规划土地应直接在每个村明确地独立规划出来；对确实已征完，没有土地的村，可采取异地补偿的方式，统一规划，规模发展。（四）对我市尚未进行“村改居”的地区，如翔安等地，如果要进一步开展这项工作，建议先进行集体资产改制，待经济体制改革已经顺利完成，经济基础实现平稳过渡之后，再进行政治体制改革，一步到位地撤消行政村。（五）如政府财政条件允许的情况下，可借鉴深圳等地的先进经验，对“村改居”的土地实行一次性征用。二、集中力量解决农村集体资产改制问题。（一）抓紧做好清产核资工作。建议委托有资质的机构进行审计和清产核资，按照统一的标准开展这项工作，确保集体资产的存量记录真实可靠。（二）
8、妥善处理好资产量化问题。关键是界定资产所有人股东资格问题。以某一时点为界限（比如实行“村改居”的时间）来界定所有人资格，在这一时点上村委会户口本的花名单在册的村民为资产所有人，享有股东资格；对股东资格认定有异议的，由居民代表会议根据国家法律和有关政策讨论决定。（三）建立村民保障储备金。建议将集体资产中的流动资金（即现金和银行存款等）剥离出来，建立村民保障储备金，由新成立的社区居委会代管，专款用于支付村民“土地换社保”或教育、医保等个人保障性费用支出，每个村民可以享受的储备金总额根据量化的资格测算后确定，专款专用，不得领取现金。（四）成立股份合作经济组织。扣除流动资金后的固定资产总额就可作为总股
9、本金成立股份合作经济组织，作为“村改居”后原集体经济的载体。总股本金可以划分为集体股和个人股， ，集体股的比例以现行村（社区）的正常经费开支、公共设施建设开支和社会保障开支等三方面的支出占总收入的比重来推算确定，经营收益主要用于上述支出。在税收上政府出台具体的文件规定，予以该经济组织适当的税费优惠政策。（五）逐步建立现代企业制度。按现代企业制度的要求，逐步完善其法人治理结构，并在经营中不断成熟和发展壮大起来，在政府给予的优惠期限结束后平稳过渡到完全公司化运作企业。三、政府应承担起对社会公共事务管理的职责，加大财政投入的力度。（一）制定政府对“村改居”财政投入的长期规划。各级财政部门将“村改居”
10、工作需要投入的经费纳入年度预算，在“村改居”完成改制后，应逐步加大投入的力度，最终达到“财政主体，村财补充”的目标。考虑到市财政能力有限，而“村改居”的社区又还有一部分公共集体资产，建议这一块工作出台一个规范性文件，按照政府、集体、运营行业部门各投入一部分的模式来进行，从政策上明确各方职责，从根本上解决基础设施改造难的问题。（二）社区日常管理经费，可借鉴当前我市某些成功的“村改居”社区经验，推行物业化管理。收取的费用专项用于社区的各项公共管理支出，不得挪为他用，更不得支付给社区工作人员。（三）社区工作人员的工资、福利待遇应有一个全市统一的标准，参照有关文件规定予以落实，经费应全部由财政负担。特
11、别对于“村改居”的社区，除财政支付的经费外，村财是否可对社区工作人员进行一定的补偿，政府应明确规定。四、进一步完善“村改居”的社会保障工作。（一）建立统一的“村改居”医疗保险制度。建议出台全市统一的“村改居”医疗保险管理办法，通过公开招标的方式由某一家符合资格的专业保险公司承接全市的“村改居”医疗保险业务；选择的保险业务品种可以多样化，体现多缴费多收益的原则。（二）完善“村改居”基本养老保险制度。针对被征地人员基本养老保险暂行办法的问题，建议结合集体资产改制工作出台我市“村改居”社区居民基本养老保险制度：1、对参保人员进行身份划分。对社区居民按早期征地人员、新征地人员和未征地人员进行划分，不同
12、身份人员采取不同的养老保险缴费方式。2、测算颁布不同时期被征地人员应缴交的不同标准。早期征地人员的缴费方式按其征地时间，根据统计局提供的资料计算出当时的平均征地补偿标准，计算出与现在的征地补偿标准的比例，再考虑物价上涨等其他综合因素，由专业人员测算出应缴交的一次性保费占现行暂行办法的比例，从而颁布统一的早期被征地人员缴费标准时间对应表 ，不同时间被征地的人员缴交不同的比例，差额部分由市财政予以补贴（可借鉴国有企业改制中企业补贴不足部分，财政予以补贴的具体做法） ，合理解决早期被征地人员基本养老保险的问题。3、缴费方式应多样化。新征地人员的缴费方式可根据参保人员的需要分一次性缴费和分期付款两种，
13、明确规定不同的方式享有的权利和应承担的义务。4、应允许未征地人员可按新征地人员的标准提前参加养老保险。五、多渠道解决就业问题。（一）相关职能部门应积极做好就业宣传教育工作，转变居民就业观念。让他们积极主动地参与到城市就业的竞争行列，努力提高自身素质，掌握一定的专业技术知识，为生存和就业打好基础。（二）鼓励和支持“村改居”所在办事处和居委会通过招商引资，积极兴办工业及三产项目，发展多元经济，引导居民创业。特别是被征地的居民，手里有了一定的资金，需要的是如何进行投资的专题讲座和相关信息，办事处和居委会可根据居民的需要组织一些相应的知识讲座和信息交流活动，建立一个适应居民投资创业的平台。（三）完善劳
14、动就业服务管理体系和培训体系。 “村改居”社区应及时建立劳动服务站，建立劳动力就业信息库；职能部门对“村改居”居民开展免费的劳动技术再培训，通过培养他们掌握在城市谋生的一技之长，实现自我独立，不再需要政府救济。（四）政府出台相应政策，鼓励安排“村改居”居民就业。应允许“村改居”居民继续按农村富余劳动力的待遇享有厦委200322 号文中优惠政策的各项规定；卫生保洁、门卫等公益性事业岗位优先考虑“村改居”居民；在招工中一些简单的岗位，如保洁、看卫等，对“村改居”居民的学历要求应适当放宽；等等。总之，让农民变成居民后也能更原来一样顺利就业。六、关于完善和落实政策法规的建议。主要问题是：（一）许多文件
15、颁布了之后没有落实。本文前面已经提到不少，比如厦委200322 号文中关于规划建设时岛内预留 10%、岛外 15%的土地用于村经济发展的规定，村民都非常欢迎，但目前很少有行政村落实了这些地块，有些村甚至地都已经要征完了，这 10%还看不到踪影；而个别村真正想办法按要求运作了，村原来政策中承诺要给予的税费减免又不予兑现，如湖里某村发动村民按 10%的规划在村预留地上建起了汽车城等经营项目，杂按规定申请免收“土地配套费”的时候却遭到拒绝，被告之“没有接到通知” 。（二）有些文件的制定过于宏观或与实际情况有一定差距，执行起来较为困难。如厦府20045 号文中关于“村改居”村集体经济的改制模式提供的能
16、让村民选择的三种方式都存在许多弊病，村民都不能接受；又如厦府2004198 号文被征地人员基本养老保险暂行办法存在本文前面提到的许多问题，执行也将遇到阻力。（三）有些文件没有及时根据情况的变化追加补充规定，使许多好的政策法规不能继续执行。如厦委200322 号文关于加快农村富余劳动力和农业人口转移的若干意见中关于农村劳动力就业方面就提出了许多切合实际的措施，可是“村改居”后村民因身份转化就不能再享受；又如厦府办2000080 号关于进一步健全发展农村合作医疗制度的若干意见 、厦府(2001)综 117 号厦门市农村合作医疗参保村民实行“双优惠”暂行办法等文件对原村民的医疗保险起到很好的效果，受到村民普遍欢迎，然而“村改居”身份转变也使他们不能享受原来的医保制度，各区不得不根据各自情况分头制定相应政策。由于存在上述诸多问题，我们建议：（一）政策法规的出台应在深入调研的基础上进行，避免颁布的文件与实际情况不一致，执行难。（二）落实相关文件，保证文件执行的严肃性。既然已经出台的文件，就应该按要求执行；如果有些规定确实违背客观
