《法治对于海关风险防御的价值和启示》由会员分享，可在线阅读，更多相关《法治对于海关风险防御的价值和启示（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、论法治对于海关风险防御的论法治对于海关风险防御的 价值和启示价值和启示南京海关党组书记、关长 邢 强实践证明，风险作为一种损失或损害的可能性，是人类自然生产、社会生活等各个领 域中的客观存在，防御风险无论对于国家、社会组织或是个人都具有不言而喻的重要意义。 新一届总署党组运用这一客观规律，深入分析海关工作的特点及面临的形势，指出防范和 化解执法风险和廉政风险是海关工作的长期任务和永恒主题，抓住了新时期、新起点海关 工作中的主要矛盾。正确、妥善地解决矛盾，需要我们深刻理解、深入领会总署党组的战 略意图，积极研究和探索，将海关法治建设与风险防御统一于促进海关事业可持续发展的 实践中，建设让中央放心
2、、让人民满意的海关。一、准确判断海关风险的来源 有效防范和化解风险的前提在于准确判断风险的来源、辨别风险的成因。不知道风险 的所在，防御风险势必会无的放矢、陷入困境。不同的社会领域，风险的来源、成因也各 不相同。海关是国家进出境的监督管理机关，承担着维护国家的主权和利益，促进对外经 济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建设的重要职责。从本质上看，海关是行政 执法机关，其权力源于法律的授权，海关履行职责的过程也就是执行法律的过程。因此我 们可以认为，由于海关资源的限制、管理时空的局限、权力运行的约束及自身管理存在的 问题等多种因素，海关对进出境货物、物品、运输工具进行监管时给违法活动造成的可
3、乘 之机、给国家利益或海关建设带来的损害威胁，就是海关风险。简单地说，海关风险主要 源于违法行为发生的可能性，而这又恰恰是不可避免的。 （一）行政管理相对人对于利润最大化的追求。海关把守着国家的经济大门，维护的 是国家利益。而行政管理相对人在从事进出口活动的过程中所追求的是经营成本最小化、 商业利润最大化，当个体利益与国家利益发生冲突时，即产生了违法的可能。马克思曾经 说过：“资本有了百分之二十的利润便活跃起来，有了百分之五十的利润就会铤而走险， 有了百分之百的利润就敢践踏一切法律，有了百分之三百的利润就敢冒绞首的危险。 ”在海 关行政管理领域，之所以还存在大量的走私违法活动，就是因为逃避制度
4、的约束能够带来 巨额利益，所以行政管理相对人不惮于挑战海关的执法权力。盛光祖署长在全国海关工作 会议上的讲话中已经指出， “以逃避国家税收和贸易管制为主要目的的伪报、瞒报、闯关、 偷运等走私违法犯罪行为仍然是海关执法的主要风险。 ” （二）权力与生俱来的寻租欲望。权力首先就是指政治上的强制力量，其强制力由法 律来保障；其次是指职责范围以内的指挥或支配力量，它可以要求人们作出某种行为，包 括允许人们做什么、要求人们做什么和禁止人们做什么。由于其所具有的支配性、权威性， 如果没有相应的约束，权力在运行过程中极易异化。孟德斯鸠这样描述权力：“一切有权 力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验，有
5、权力的人们使用权力一直遇到有界限 的地方为止。 ”海关权力也不例外。海关法所赋予海关的征、免、验、放、查、没、扣等权 力，具有高度的即决性和可获利性，且自由裁量的法律空间较大，再加上专业性、独立性 较强等特点，客观上扩张了海关权力寻租的空间。近年来的反腐败事实证明，不论是海关 系统触目惊心的大要案，还是为了蝇头小利而发生的放弃职守，都与权力的“出租”有关。 今年发生在南京关区苏州工业园区海关的 3 名副处级、1 名正科级领导干部因涉嫌受贿被 检察机关逮捕的残酷事实再一次提醒我们，在海关权力的运行过程中要始终保持如履薄冰、 如临深渊的危机意识，绝不能放松警惕、盲目乐观。（三）海关执法环境的复杂与
6、多变。环境因素对于守法程度有着重要影响。当今世界 正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。随着我国经济与世界 经济联系更加紧密，海关的执法环境日益呈现多样性。就海关的地域性来看，随着国家推 进区域经济发展的战略，海关不仅要针对东部沿海开放型经济发达地区的特点实施有效监 管，还要针对中西部地区扩大开放、发展开放型经济的特点推出新的有效监管措施。就海 关面对的不同企业、不同贸易方式而言，海关监管要适应在合作、结算、贸易、营销、生 产等方面实行多种新型运作方式的跨国企业，要适应一般贸易、加工贸易、进出海关特殊 监管区域等各类方式的变化。不能满足区域经济的发展需要，不能适应新的贸易
7、类型和方 式，必将导致新的执法风险和廉政风险。 （四）海关内部管理机制需要不断完善。行使执法权力的过程固然是产生风险的主要 渊源，但海关内部管理在防御风险的过程同样不可忽视。一方面，执法权力的运作与海关 机构的设置、人力资源的配备、部门权力的划分、内部监控机制的建立等管理手段密不可 分，它们是执法权力在轨道内运行的重要保障。另一方面，海关内部管理中的政府采购、 财务管理等领域中也存在着分配资源、支配利益的权力，是海关风险的来源之一。内部管 理机制的不健全将使海关面临内外交困的境地。 海关风险的存在是海关实现管理目标的最大隐患，但这并不意味着海关管理目标必然 会受到影响。风险是客观存在的，但风险
8、损害变为现实也需要一定的条件。我们能够做的 而且应当做的就是通过准确地判断风险来源，运用恰当的方法防御风险，有的放矢地控制 风险事件的发生。如前所述，不管是管理相对人的铤而走险，还是海关关员的知法犯法， 不管是受制于执法环境还是受制于海关内部管理，海关风险均源于违法的可能性，与法治 的缺失如制度缺位、监督乏力、责任缺失、利益失衡、意识松懈等相关。因此，加强 海关法治建设对于防御海关风险的意义尤为重大。二、法治是海关防御风险的力量源泉 “法治”作为一种社会治理方式，与人治、礼治等相比，具有不可比拟的优越性。亚 里士多德说过， “若要求法律来统治，即是说要求由神祇和理智来统治；若要求由一个个人 来
9、统治，便无异于引狼入室惟法律拥有理智而免除情欲。 ”1999 年第九届全国人民代 表大会第二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治 国，建设社会主义法治国家”的基本方略写入了宪法。作为国家行政执法机关，海关加强 法治建设是落实依法治国方略的题中应有之义。同时，加强海关法治建设，促进“法治” 价值的实现也将为海关防御各类风险提供强有力的保障。 （一）法治是民主之治。民主的本意是多数人的统治，或者多数人决定。首先，民主 之治意味着其意志来源于多数人的意志，更符合多数人的意愿，会赢得多数人的支持；其 次，民主之治意味着能够坚持多数人决定，集中多数人的智慧，因此能够少犯错误；
10、再次， 民主之治易于纠正错误。多数人比少数人更容易发现错误，一旦发现错误，错误就有获得 纠正的可能。更重要的是，即使是少数人认识到错误，他们的意见也能得以恰当地表达。 总而言之，建立在民主基础上的法治能够有效地防止专断，从而使权力在法治的框架内运 行。在海关行政执法过程中，公开执法依据，以听证或者其他方式听取行政管理相对人的 意见，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权等等，都是遵循 民主之治的体现，避免了海关行使权力“一意孤行” ，是防范执法风险的基础之一。 （二）法治是规则之治。法治与人治的分界线在于：当法律与当权者的个人意志发生 冲突时，是法律高于个人意志，还是个人意
11、志凌驾于法律之上；或者说是“人依法”还是 “法依人”？?譹?訛作为社会规范的一种，法律通过规定权利义务来调整社会关系。法治 强调法律的理性和一般指引作用，要求“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。 ”强调规则之治的价值就是要表明，在海关管理中必 须主要依靠制度，不能过度依赖于人格。没有制度的约束、刚性的约束，靠人的道德约束， 力量是有限的，风险也是显而易见的。制度是长远的，靠制度和规则才能保证海关事业的 健康发展。 （三）法治是监督之治。监督权力的运行，是现代法治的要义。依法治“国” ，不仅仅 是一个地域概念，更多的是指向握有公权力的国家机器。正如英国学
12、者哈耶克所说， “法治 意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。 ”由于具有其他任何手段都 不具有的公开性、国家强制性、国家意志性和普遍约束力，法律成为了控制权力的最佳手 段。只有法律才能作为人民整体共同意志的表现形式，对权力及其行使进行规范，防止权 力成为没有约束的权力或者失去约束的权力。有效的监督能够合理压缩权力运行的空间， 使其不至于超出应有的范围而泛滥并导致权力的恶性膨胀。通过强有力的制约，合理限制 权力运行空间，使权力变成相对的权力、有限的权力、可受制约的权力，防止权力异化， 遏制权力寻租，达到预防执法风险和廉政风险的目的。 （四）法治是秩序之治。秩序乃人和事物存在和
13、运转中具有一定一致性、连续性和确 定性的结构、过程和模式等，它是主体的人互动的状态和结果。秩序是法律的直接追求， 是法治的基础价值。法律通过确定权利和义务的方式，规定人们的行为模式，建立相应的 行为预期，将人们的行为纳入统一的秩序之中。有学者认为，法律秩序“是在社会关系中 实现了法制；它存在于法律地位和权限、权利和义务的实现过程所形成的关系中，它包括 稳定的法律联系和关系。法律秩序可以看作是法实现的终点” 。?譺?訛秩序是人类生存的条 件，也是人类发展的要求，法律秩序是建立有条不紊、充满生机的社会秩序的基础。海关 的建设和发展同样要求稳定的内外秩序为基础，失去了秩序就陷入了混乱，规则将被打破、
14、 行为不受制约、后果无法预测，随之而来的就是风险的无法辨识和控制。 民主、规则、监督、秩序是法治为人类社会所贡献的价值，它们分别从意志表达、行 为规范、权力制约、社会状态等不同角度诠释了法治对于实现国家长治久安的意义。实现 海关法治，最大程度地降低违法行为发生的可能性，是防御海关风险的治本之策，是提高 海关风险防御能力的重中之重。三、加强法治建设，防御海关风险的具体途径 近年来，海关总署高度重视海关法治建设，将依法行政确定为海关工作的基本准则， 当作海关工作的生命线。南京海关认真贯彻总署党组的要求，不断加强关区法制工作，专 门下发了南京海关党组关于全面推进关区依法行政建设的决定 ，为关区法治建
15、设的发展 制定了到 2010 年的五年规划。面对海关风险防御工作中的新要求、新情况、新变化，我们 必须保持清醒的头脑，深入思考法治建设各个环节中存在的不适应，采取切实有效的措施， 促使其有新的进步和新的提高，为海关风险防御提供坚强后盾。 （一）坚定法治信仰。 “法律必须被信仰，否则它将形同虚设” ，美国法学家伯尔曼的 名言再次提醒我们，如果人们的法律意识和法治观念淡薄，再好的法律和制度也会因得不 到遵守而不起作用，甚至会成为摆设，影响法治的权威。树立法治信仰是法治社会对于全 体公民的要求，它的表现是多方面的，例如所有的社会主体，都毫无例外地以法律规则来 约束自己的行为；倘若出现了冲突或纠纷，当
16、事人总是自觉地、理性地通过法律的渠道或 方式来解决；法律设定的秩序，就是人们实际上身体力行的社会生活秩序；任何主体都可 以根据法律的指示，形成自己对于未来的预期，等等。法治信仰的确立标志着法治精神的 弘扬和自觉地学法守法用法社会氛围的形成。 树立法治观念，增强法律意识，是海关法治建设的根本。当前，海关法治建设已经进 入一个关键的阶段，海关要跟上整个国家法治建设发展的步伐，就必须坚持与时俱进，不断更新观念，强化权利意识、规则意识、程序意识、责任意识，要使海关行政法律关系的 主体能够自觉地将法律转化为自己行为的依据和指南。一方面要通过加强法制宣传教育， 不断提高海关工作人员的法律素养，增强广大关员学法用法的能力；另一方面，要大力培 养管理相对人的法律意识，提供守法自律，使其自觉运用法律程序表达利益诉求，合法维 权。具备了坚定的法律信仰，才能使海关法律关系主体筑牢守法自律的思想防线，为防御 海关风险提供思想基础。 （二）狠抓法律实施。古人说：“有法不依，与无法同；法令行则国治，法令弛则国 乱。 ”法律实施是将法律的要求向现实转化，实现法律秩序的过程，包括法律的遵守、法律 的执
