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1、x x 市市 x x 养老服务中心改扩建项目养老服务中心改扩建项目PPP 示范项目案例一、项目摘要一、项目摘要（一）项目实施概况（一）项目实施概况1. x 市 x 养老服务中心改扩建项目（以下简称“x 养老项目”或“本项目” ）项目类型为存量项目，属于养老行业（民营） 。2. 本项目用地规模为 548 亩，总投资约为 23.60 亿元，主要建设内容包括接待中心、老年公寓、医院、养老院、老年活动中心等，总建筑面积 92 万平方米，共计 1 万张床位，提供养老护理服务（床位出租） 、医疗康复服务、商业酒店等。本项目采用 BOO 模式，建设期约为 4 年，政府与社会资本的合作期限为 10 年，到期社
2、会资本回购政府方的全部股权后，继续运营本项目。项目公司的回报主要来源于运营收入，即使用者付费，包括物业租金、基本服务费、护理费、医疗费等。 3. 实施机构为宛城区民政局，采用竞争性磋商的方式，选择 x市 x 老年福利服务中心作为本项目的社会资本，于 2016 年 2 月 22日正式签署 PPP 项目合同书。项目交易结构图（二）主要特点及成效（二）主要特点及成效1符合经济社会协调发展的必然要求精神文明与物质文明犹如一架马车的两个轮子，二者必须协调转动，同步前进，才能使整个马车滚滚向前。如果整个社会的物质生活富裕了，而老年人的精神文化生活反而贫乏的话，势必将使整个社会的精神风貌大打折扣。如何使老年
3、人的精神文化生活丰富起来，需要全社会的共同关注，它将影响着经济社会的和谐发展。面对目前老年人口不断增加的现实，在抓好精神文明建设工作的同时，为老年人提供良好的精神文化生活已势在必行。近年来，x 市社会经济快速发展，经济总量位居河南省第三，被省委、省政府列为全省经济发展的第二方阵，与经济社会快速发展相比，x 的老年教育发展则比较缓慢。目前，x 还没有一座具有一定规模的现代化综合性老年服务机构，这与当地的经济发展水平是极不相称的。目前，建设具有修身励志、开发潜能、护理服务为一体的老年休养中心，不仅是 x 市经济社会协调发展的迫切需要，也是构建和谐 x 的必然要求。2降低政府投入本项目投资较大，估算
4、总投资约 23.60 亿元，属于投资规模较大、需求长期稳定的基础设施，适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP）实施。且本项目政府无需投入，相比传统模式可节省项目资本金投入，这部分资金可用于其他基础设施和公用事业的项目投入，增加公共供给，提高财政杠杆作用。运营期间无需政府投入（运营补贴） ，因此政府可以轻松面对较长的经营期，在经营期内不会有过多的支付压力，可以顺利实现自身职能从主导者向监管者的转变。3优化风险分配本项目不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源，且一旦建成难以更改。因此，需要分析识别本项目在建设和运营中潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失
5、，优化风险分配，降低政府风险承担责任。本项目主要存在 9 个方面的风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。项目组织、施工技术、工程、投资估算、资金、市场和财务等风险由社会资本承担，政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。4提高效率规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服
6、务的效率与质量。（1）对政府而言，可以减轻政府债务负担，有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上；（2）对企业而言，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；（3）对社会而言，通过“让专业的人做专业的事” ，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。二、项目实施要点二、项目实施要点（一）项目识别（一）项目识别1项目背景河南省是全国人口第一大省，也是老年人口大省。全省老龄阶段人口已达 1285 万人，占常住人口的 13.1%，并将以每年 3%的速度继续增长，据河南省老龄事业发展“十一五”规划的预测， “十一五
7、”期间，河南省老龄阶段人口预计年均增长 36 万多人。到 2030年，将迎来人口老龄化的高峰期，全省 60 岁以上老年人口将达2490 万人，约占总人口的 24.03%。x 市总人口达 1300 万人，老龄阶段人口逾 250 万人。一方面是人口老龄化形势非常严峻，另一方面是全省各地养老服务业的发展水平整体不高，无论是基础设施建设还是专业化、规范化管理等都不能适应老年人养老保障的实际需求，亟待完善提高。随着人口老龄化程度的加剧，养老服务业发展的滞后，老龄人口问题即老年人的需求问题和人口老龄化所带来的社会问题日益突出，对社会发展产生了不容忽视影响。人口老龄化和养老问题，是当前社会普遍关注的社会问题
8、。为了加快河南省养老服务业的发展，省政府相继出台了大量政策措施。河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见 （豫政办 2006105 号）明确指出：发展养老服务业，要按照“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以“公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务”等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会力量参与兴办养老服务业，形成能够满足不同层次、多样化服务需求的养老服务新格局。经民政部门审批登记的福利性、非营利性的养老服务机构不论是公办还是民办，都同等享受国家有关优惠政
9、策。x 市 x 老年福利服务中心项目正是在这样的背景下提出的。2发起方式本项目为社会资本方发起，向宛城区发改委提交备案申请，依法取得河南省企业投资项目备案确认书 ，编制可研报告、环评报告，办理规划许可证及土地证。3组织保障为加快推进 x 市 x 老年福利服务中心改扩建项目政府和社会资本合作，建议成立领导小组，以保障项目的各项协调和推进工作顺利实施。领导小组主要负责政策制定、规划指导，统一部署全市政府和社会资本合作模式推广工作。领导小组由常务副市长任组长，市发改委、市住建局、市物价局、市环保局、市国土局、市规划局、宛城区政府、宛城区民政局等相关职能部门负责人组成。领导小组负责整个 PPP 项目的
10、统筹和决策，配合咨询机构尽职调研和资料搜集，建立协调推进机制，形成合力，保障项目积极稳妥推进。领导小组下设办公室，设在宛城区政府。负责拟订政府和社会资本合作的相关政策措施；组织召开联席会议，对项目实施方案进行联审；负责相关政策指导、宣传培训、信息统计等日常工作；承办领导小组交办的其它工作。具体的各部门职责如下：（1）发改委负责做好政府和社会资本合作项目的总体规划、综合平衡和项目库储备管理；会同相关部门和项目实施机构，筛选项目、审查方案、确定合作伙伴、价格管理、绩效评价等工作。（2）财政部门负责项目物有所值、财政承受能力评估论证、政府采购、年度和中期项目开发计划等工作；全程参与政府和社会资本合作
11、项目的监督管理。宛城区民政局作为实施机构，负责项目申报、识别论证、项目准备、采购、监管等工作；项目实施后将项目采购资格预审的评审报告、定期检测项目产出绩效指标、季报、年报及对项目进行中期评估报告等资料报财政部门备案；及时向领导小组报告工作进展情况；承办领导小组交办的其它工作。（二）项目准备（二）项目准备1评价论证要点物有所值评价和财政承受能力论证由咨询机构南京卓远资产管理有限公司负责编制，审核主体为宛城区财政局。物有所值评价分为定性分析与定量评价。（1）定性评价采用专家评分法，在已给定的基本指标及其权重的基础上，组织不少于三项附加指标及其权重。基本指标分别是全生命周期整合潜力、风险识别与分配、
12、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政府机构能力、政府采购政策落实潜力，七个基本指标的合计权重为 80%。根据项目特点，另选取全生命周期成本估计准确性、资产利用及收益和融资可行性三个指标作为附加指标，权重分别取 10%、5%和 5%，合计权重为 20%。区财政局会同相关部门根据项目具体情况，选取物有所值评价专家，组成专家小组，并召开专家小组会议，得到项目评分结果，形成专家小组意见。专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用 PPP 模式。（2）物有所值定量分析部分，通过比较 PSC 与 PPP 值，得出的结论是物有所值量值和指数均为正值，因而判断项目达到物有所值的要求。（3）财政承受能
13、力论证部分，综合考虑财政支出的主要责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。经过测算，项目全生命周期内平均每年的财政支出责任不足一般公共预算支出的0.01%，且 x 市现在还没有养老行业 PPP 项目实施，不存在同类项目过于集中的问题。因此项目通过财政承受能力论证。评价论证于 2015 年 6 月 25 日，经宛城区财政局确认通过。2实施方案要点（1）交易结构设置项目以 BOO 特许经营的方式运作，x 市宛城区政府授权宛城区民政局作为实施机构，与社会资本组建 PPP 项目公司。通过授予项目公司特许经营权，使项目公司投资建设老年福利服务中心，并持续运营管理。（2）边界条件设置本项目合作范
14、围主要包含建设、运营、管理，回报机制为使用者付费模式，对各项养老及相关服务采取市场定价的机制。本项目主要存在 9 个方面的风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。项目组织、施工技术、工程、投资估算、资金、市场和财务等风险由社会资本承担，政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险。本项目的监管架构设置主要包括了政府方对项目建设的监督和介入、政府方对项目运营的监督和介入、政府方对项目维护的监督和介入、以及社会公众的监督。实
15、施方案与 2015 年 6 月 28 日，经宛城区人民政府批复实施。（三）项目采购（三）项目采购本项目采用竞争性磋商的采购方式，由于 x 老年福利服务中心本身具备养老院的相关资质（养老机构设立许可证）与丰富的运营经验，并且作为本项目前身的实际运营单位，主导完成了本项目大量的前期工作（包括可研、环评等） ，并依法办理了企业投资项目备案确认书、规划许可证、土地证等，因此作为本项目最佳的社会资本候选。在磋商谈判中，x 老年福利服务中心对合作的整体思路并无异议，双方针对股权比例的设置进行了重新约定，并且对政府方承诺于 10 年内回购全部股权，并还清政府方及相关部门注入项目公司的资金本息，确保政府方安全
16、保值的退出。经宛城区人民政府同意，选择 x 老年福利服务中心作为本项目的中选社会资本，由宛城区人民政府与 x 老年福利服务中心签署PPP（项目）合同书，并由 x 鑫众投资有限公司代表宛城区人民政府与 x 老年福利服务中心签署股东合作协议书。（四）项目执行（四）项目执行1项目公司设立情况（1）公司概况 项目公司：x 市 x 养老产业发展有限公司。地址：x 宾馆一号楼。注册资本：1 亿元。（2）股权结构x 鑫众投资有限公司代表宛城区人民政府，现金出资 2000 万元，占股 20%；x 市 x 老年福利服务中心作为社会资本，以资产出资8000 万元，占股 80%。股东各方按照股权比例分配利润（政府方不放弃分红权） 。2融资落实情况（1）积极向国家发改委、民政部、国开行汇报该项目情况，争取国家专项债券资金 4200 万元，其中 2015 年 3000 万元；（2）积极与省市金融机构对接，如：中原银行、建设银行、中信银行、交通银行、工商银行待有关条件成熟时，将给予贷款支持。3项目前期工作进展情况（1）积极向市、区领导汇报，赢得各级政府、市区多部门的大力
