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1、城市化进程中城市化进程中 失地农民就业问题探析失地农民就业问题探析20112011 年年 5 5 月月- 1 -城市化进程中失地农民就业问题探析城市化进程中失地农民就业问题探析摘要：摘要：随着工业化和城市化进程的加快，我国失地农民急剧增加，失地农民失业比例增加，就业问题堪忧。而就业恰为民生之本，扩大就业是我国当前和今后长期重大而艰巨的任务，也是解决失地农民问题的根本方法。本文试图从分析失地农民就业问题的原因入手，在三个方面进行了一些研究和探讨：一是描述了我国失地农民的历史演进与现状，二是分析了失地农民就业问题产生的原因，包括法律、政策、社会、失地农民自身等方面存在的问题，并在此基础上提出了解决
2、失地农民就业问题的一些对策和措施。关键词：关键词：城市化进程；失地农民；就业问题一、失地农民产生的背景一、失地农民产生的背景（一）失地农民的界定（一）失地农民的界定失地农民是指在城市化进程中，土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于 0.3 亩的农民统称为失地农民。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，这些“农民”有可能在户籍身份上转化成了城镇“居民” ，但是由于身份转化的时间很短并且没有真正享受到“市民”的待遇，所以，无论是存城市人看来，还是他们自己看来都还是农民，因此我们给其一个特殊称谓失地农民。（二）我国失地农民的历史演进与现状（二）我国失地农民的历史
3、演进与现状农民失地的问题早就存在， 1949 年新中国成立后，城市建设、基础设施建设都征用了大量的农地。但是，由于当时实行的是集体经营土地方式，没有产生大量的失地农民。1978 年改革开放以后，随着我国城镇化进程不断加快，在 20 世纪 80 年代中期、90 年代初曾发生过两次“圈地热” ，失地农民问题就已经产生，但在政府计划安置下，农民失地的问题和矛盾没有激化。直到 2000年以后发生了第三次大规模“圈地热” ，城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀，加之大量的基础设施建设，越来越多的土地以种种合法的或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，导致了大量的农民失去土地并形成一个新的社会群
4、体。按照现代农业理论，每征 1 亩地，造成 1. 5 个失地农民。根据这个比例，- 2 -全国失地农民目前全国失地农民已近 5000 万人，而且正以每年 200 万人的幅度增加，这是一个庞大的群体，如果不能保证其基本生活，将会造成社会不稳定。二、失地农民就业问题产生的原因二、失地农民就业问题产生的原因（一）法律方面的不足（一）法律方面的不足1 1、土地补偿方面的法律规定相冲突、土地补偿方面的法律规定相冲突在我国存在着下行法与上行法相冲突的现象。 宪法中明文规定我国的土地实行公有制，一种是国有，一种是农民集体所有。国家根据公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用。这里的土地应该是集体所有
5、的土地。而土地管理法规定：任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这样一来，要用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使用土地的目的不是公共利益，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与宪法的精神相出入，导致在实践中一些商业性的项目用地也必须由政府低价统一征收后转卖给商家，使农民的利益受到损失，低价的征收给农民很少的补偿，给失地农民的生活带来困难，给就业保障运行带来困难。2 2、就业平等方面的法律规定相矛盾、就业平等方面的法律规定相矛盾我国逐步建立了以宪法为核心以劳动法为基本法律的保障农民工平等就业权的立法体系。中国政府及有关部门制定了一系列的政策，颁发了一
6、系列的行政规章和政令，加大了监察力度。应该说保障农民工平等就业权还是有法可依。的但是很多地方为了保护本地区的权利依然制定了一系列与法律相悖的政策，造成了就业歧视，使失地农民的就业更加困难。（二）政策方面的缺失（二）政策方面的缺失1 1、征地补偿标准偏低、征地补偿标准偏低地方政府征地补偿杂乱无章，在失地农民补偿方面方面没有一个统一的标准，造成失地农民在费用补偿方面出现严重的偏差。一方面，补偿费用过低，给农民生活造成严重的生活危机和就业压力。另一方面，补偿得用过高，造成农民就业意愿下降。2 2、征地安置政策不健全、征地安置政策不健全各地对失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式，即失地农民在一次-
7、 3 -性全额领取安置补助费后，自主择业，自行解决养老医疗失业等社会保险待遇。这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进，也应认识到现行的经济补偿机制是低水平不全面的，难以完成所有的工作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平，并没有根本解决失地农民的就业问题。而由于安置责任不明确，安置费过低，大量被征地农民面临失地又失业的困境，预防和缓解失地农民贫困问题的最好办法，是重新审视征地安置工作的政策目标和手段。（三）社会方面的排斥（三）社会方面的排斥社会排斥概念最初由法国学者勒内勒努瓦于 1974 年首次提出。最初的含义是指经
8、济领域中的互相排斥现象，但现在社会排斥己经极大地超越了经济领域，泛指社会生活各个方面的排斥。一些学者指出，社会排斥是个人生活居住在一个社会中，没有以这个社会的公民身份参与正常活动的状态。社会成员在消费、生产、政治社会互动的参与不足、不参与都可能被认为是社会排斥的存在。曾群等学者将社会排斥归纳为五个方面：经济排斥、政治排斥、社会关系排斥或社会孤立、文化排斥、福利制度排斥。社会排斥虽然是贫困问题研究领域的一个重要理论，但同时也为我们认识当前中国失地农民再就业困难的制度成因提供了极其有用的理论工具。实证调查的结果显示，失地农民在上述五个方面都受到较明显的社会排斥。从社会排斥与失地农民再就业的关系看，
9、再教育资源不足、创业扶持政策缺位、信贷排斥和空间区隔等方面的社会排斥，极大地加剧了失地农民的再就业困难。（四）失地农民自身的因素（四）失地农民自身的因素1 1、从心理上看，失地农民的思想观念依然比较保守、从心理上看，失地农民的思想观念依然比较保守由于受传统农业社会长期在生产水平和生活水平上的制约和影响，使得失地农民在思想上保持着农耕意识和保守风格，难以树立社会变革时期应有的开拓进取精神。首先，就业观念差。农民失去土地后其生活习惯思想观念还停留在农民原有的层次上，仍存在只要有土地就有饭吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的权利，只能依靠政府，依靠村里补助救济，认为就业仍然是村和集体的事，通过
10、自主创业自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。其次，社- 4 -会保障观念淡薄，失地农民对参加社会保险没有充分的认识。第三，失地农民同样缺乏自主创业的热情，这些问题在经济条件差的农村表现的尤为突出。2 2、从失地农民的就业能力上看，失地农民的就业技能相对落后、从失地农民的就业能力上看，失地农民的就业技能相对落后我国失地农民绝大部分选择了货币安置的方式，因有限的货币补偿费不能满足以后生存发展所需，所以在非农领域走“自我雇佣、自主择业”的非正规就业之路，就成为失地农民的必然选择。随着市场经济的发展和经济方式的转变，特别是加快城市化进程的要求，社会各方面对劳动力素质要求越来越高。与此相对照，失地
11、农民在就业方面明显处于劣势地位。职业素质低下直接影响了农民的就业。3 3、从年龄结构上看，普遍存在着年龄偏大的问题、从年龄结构上看，普遍存在着年龄偏大的问题目前农村正向老年社会人转变，失地农民也普遍存在着年龄偏大的问题。今后该怎样寻求生活的出路，不少人显得焦急和无奈，特别是中老年、病残人等弱势群体失去土地之后，生活更成为问题。年龄偏大的失地农民，中年以上的人学习新知识更加困难，实现转移就业也就很困难。三、构建失地农民就业保障机制的措施三、构建失地农民就业保障机制的措施从一定意义上说，农民失去土地，从农村走向城市，是历史的进步。但在这个过程中，决不能以牺牲农民的利益来降低工业化和城镇化的成本，必
12、须给予他们基本的就业保障，使他们也能够享受“国民待遇” 。重点应该做好以下几个方面的环节。（一）完善法律政策，保障失地农民应有权利（一）完善法律政策，保障失地农民应有权利1 1、严格征地范围，完善征地程序、严格征地范围，完善征地程序征地制度改革的关键，是必须明确界定公共征地的内容和范围。要站在维护农民利益的立场上，严格界定国家为了公共利益的征地范围，控制征地规模，尽量不多占用农民的土地，尤其是要严格界定公益性和经营性建设用地，把国家征地严格限定在“公共利益”之内。根据国际经验和我国实际情况，国家征地的范围应限定在国防军事、国家政府机关及公益性事业研究单位用地，能源、交通、公共设施用地，重点工程
13、、公益及福利事业用地，水利、环保及其它公- 5 -认或法院裁定的公共利益用地等。在公共利益之外的用地，不能动用国家的征地权力。特别是要将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及工业用地和各类开发区、园区等用地退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，逐步通过公开的市场交易取得土地使用权。同时，在征地过程中要严格征地程序，充分尊重农民的土地权利和民主权利。一是地方政府应改革行政思维方式，转变政府职能。必须高度重视在城镇化的同时给农民带来的负面影响，改变把土地作为财政“提款机” 、低征高卖的做法。土地征用不仅要考虑降低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入，更要考虑失
14、地农民的生存和发展。把主要工作放到土地监督管理和失地农民利益保障上，让农民真正享受到城镇化带来的好处。二是在征地过程中，要严格征地程序。必须让农民有参与权、知情权、谈判权和监督权，保证征地的透明度。在提出用地申请时，先要进行公告，让农民和农民集体组织对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，可以探索建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。2 2、提高征地补偿标准，建立合理补偿机制、提高征地补偿标准，建立合理补偿机制为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理科学的补偿标准
15、，以土地的市场价值为依据，按市场经济规律进行补偿。要充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障等问题，从制度上做长远安排。一般应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素，体现被征土地的生产资料功能和社会保障功能；不仅补偿被征土地现有价值和损失，而且还考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地可预见的未来价值和潜在收益。当然，由于各地发展不平衡，征地补偿标准可以因地制宜，区别对待，确保农民生活水平不降低和有较稳定的生活来源，使农民得到公正、公平、合理的补偿。除了制定科学合理的补偿标准外，
16、还必须改革不合理的征用土地收益分配制度。目前一些地方土地补偿款的分配混乱，弄虚作假，暗箱操作和寻租现象普遍，土地的巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取，到农民手中往往只有很少一部分。这- 6 -样的分配格局，是土地违法屡禁不止、土地要素价格扭曲乃至经济发展模式转变缓慢的重要原因。应坚持征地收益分配向失地农民倾斜的原则，让失地农民拿大头、政府得中头、集体拿小头，即失地农民占 70%左右，地方政府占 25%左右，村级组织占 5%左右。这样不仅可以有效地解决征地产生的种种矛盾，保护失地农民的利益，而且是对农民土地承包经营权以及由此产生的各种经济权益的尊重和保护，也能够有效地减少中间交易成本，遏制“寻租”现象，和谐干群关系。同时，要加强对农村集体内部征地补偿费使用的监管，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，集体经济组织要公开补偿费的收支和分配情况，接受群众监督。要加快清理征地补偿安置费工作，凡补偿费用不到位、安置不落实的，没有解决好农民社会保障问题的，不能征地。（二）建立失地农民社会保障体系，保障失地农民就业（二）建立失地农民社会保障体系，保障失地
