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1、重塑国有资产管理体制重塑国有资产管理体制作者：荣兆梓 时间：2012-11-06 一、国有经济改革面临两对基本矛盾一、国有经济改革面临两对基本矛盾1.国资委资产管理规模过大与公有制经济规模过度收缩的矛盾一方面，国有经营性资产的管理体系过于集中，由国务院国资委统一掌控所有权的“国家辛迪加”规模过于庞大，对整个市场经济体制的发育造成负面影响，因此，需要压缩资产管理规模，分解产权管理系统。另一方面，目前主要由国有经济构成的公有制，在经历了近 30 年的结构调整后，相对规模急速下降到整个国民经济的 30%以下，如果继续下降有可能伤及以公有制为主体的宪政制度。2.竞争领域政企分开不到位与垄断领域政府规制
2、不到位的矛盾“大国资委”体制在顶层架构上没有区分竞争与垄断，将不同领域不同类型的国有企业置于同一管理系统，适用相同的公司法架构，采用同一的以资产保值增值为目标的管理原则，进而将自己置于两难境地。一方面，作为政府的特设机构运作庞大的国有股份资本，国资委不可能将自己改造成为专事资本经营的巨型营利性企业，因此，在资产管理层面上不可能实现政企分开的目标。这就使得所出资公司在法人治理结构上先天不足，国资委的政府行为总是会以各种方式干预和影响企业行为，最终削弱其在平等市场竞争中生存与发展的能力。另一方面，作为公司国有股权代表机构，国资委的管理目标不能不以资产保值增值为中心，从而将自己与政府其他众多公共目标
3、区分开来。这必然强化所出资企业的营利驱动，也包括强化了垄断领域国有企业的营利驱动，使得这些垄断企业不可避免地利用自身的垄断优势与民争利。国资委因其在政府系列中的职能分工，没有权力也没有愿望去限制这些巨型垄断企业，当前我国对垄断企业的规制制度事实上失去了内部规制的维度。这个矛盾是当前“大国资委”体制顶层设计的固有矛盾，只有重塑国有资产管理体制，才能从根本上改变国有企业改革的两难困境。二、改革思路的要点与步骤二、改革思路的要点与步骤1.建立社会信托投资基金管理竞争性领域国有资本国家层面上建立若干只千亿级的“社会信托投资基金”，分流国资委管辖的竞争领域的国有资本。我们所设想的“社会信托投资基金”有如
4、下特点：不同于目前证券市场上常见的自益信托基金，社会信托投资基金是一种他益信托，即信托人为他人利益依法设立的信托资产。这里的信托人是作为国有资产所有者的政府（国务院）；受益人是全体国民，通过信托基金的设立，他们将替代政府成为资产的实际所有人；在信托人与受益人之间，则是资产受托人，信托投资基金的管理者（专家组合及其组建的专业管理机构），按信托人的意愿，为受益人利益管理基金资产，实现其资产保值增值的目的。这个投资基金以资产的长期增值为目标，因此，区别于通常意义的非营利性公益基金，成为一种营利性公益基金。这是一种非常特殊的公益信托，其公益性质表现在：信托财产的营利和增值与任何个人或集团的特殊利益无关
5、，因而其本身的存在具有增进社会公平的性质；基金的投资与运作促进经济发展与社会繁荣，这是追求经济赶超目标的发展中国家最重要的公益事业之一。社会信托投资基金的运作完全按照市场原则，与一般基金公司一样，它投资于各类营利性企业的股权（必要时也不排除其他金融性资产），不谋求对所投资企业控股，不参与企业经营管理。但它也不是追逐短期资本收益的市场投机者，而以追求基金价值的长期增值为目的，像成熟市场经济的机构持股人那样，充当资本市场稳定的投资者。由于完全按照市场规律行事，社会信托投资基金将成为资本增值的永动机，成为我国资本市场上最有效率的竞争者。2.建立承担基础性公益服务的公法人组织在国计民生的关键领域，一些
6、通过市场运作提供基础性产品和服务的公益事业，具有完全自然垄断性质，应当回归政府行政管理序列，成为公法人。即使产品与服务的生产不具有经济垄断性质，但从公共利益出发必须是国家直接控制的极少数特殊领域，也可以通过行政壁垒维持国有经济的完全垄断。此类企业（事业）如国家电网、国家邮政、国家（铁道）路网、烟草专卖和粮食储备等，都应当依据专门立法，设立为提供特定公益服务的“公法人”。在回归政府序列之前，企业应当最大限度剥离可竞争性业务，如国家电网的配电业务，国家路网的铁路客货运输业务等。公法人的设立宗旨、资产来源、业务范围、经营方式，甚至人事与财务制度，产品与服务定价程序等，都应由立法规定。其国有资产的出资
7、人直接由政府相关管理部门充当，其管理体制与政府机构衔接，其员工劳动关系也可比照公务员系列实行。此类公益事业与政府机构的主要区别是，它以完整的市场运作完成特定公益服务，因此，有自己明确的产权边界，独立的会计核算，更完整的法人权利义务。上级部门重点考核这些特殊法人的公共服务指标，淡化其追逐利润动机。3.在寡头垄断领域建立国家控股（投资）公司其他由经济和市场原因形成寡头垄断的产业领域，国家产业政策重点关注的产业领域，应当在国有资产管理体系的顶层，通过特别立法设立若干国家行业控股（投资）公司，作为国有资本的出资人，控股产业内寡头企业，参股产业内重要企业，以资本产权为纽带，协调企业发展战略，实施国家产业
8、政策。此类国家控股公司一般应当为国有独资公司，在特定产业领域内采取“纯粹型”控股方式经营国有资本，主要依靠市场手段实现国家政策目标。拟设立的国家控股（投资）公司应当有：国家金融控股公司、国家能源控股公司、国家交通控股公司、国家电信控股公司、国家战略性新兴产业投资公司等。此类控股（投资）公司可以同时适用公司法和相关特别立法，由法律规定其设立宗旨和经营范围、活动方式。其公司董事会成员应当包括相关政府机构的主要负责人，如财政部、国务院金融办、发展和改革委员会（能源局）、交通运输部（含政企分开后的铁道部）、工业与信息化部和科技部等。此类国家控股公司不应以资本营利为首要目标。相反，在制度上保证其运作目标
9、与政府规制的兼容性更加重要。但是，寡头垄断市场一定程度的竞争性决定了在此领域运作的国有资本不可能完全无视资本盈利目标，为了自身的保值与增值，这些国家控股公司应当依法设定为双重营运目标，在公益性与营利性之间寻求平衡。4.利用资本市场实现大型国有企业的产权多元化在上述国有资产管理体制的“战略性重组”过程中，利用资本市场逐步实现绝大多数大型企业的产权多元化。一方面，逐步对国内民营经济和国外投资者开放现存中央企业的资本市场（地方政府管理的国有企业在完成类似的改革后也可以照此办理），引导它们合法进入各大产业领域；另一方面，允许和鼓励社会信托投资基金和国有控股（投资）公司参与资本市场的经营，通过出售部分国
10、有股权以及各基金之间、各控股公司之间、基金与控股公司之间置换所持股公司股权的形式（其中还包括相当一部分国有企业股权直接划拨到社保基金账户），实现现存国有企业的股权多元化。真正按照一般公司法规范各行各业的这些大企业，完善公司治理结构，实现公、私股东的同股同权、同股同利。社会信托投资基金与国家控股（投资）公司在资本市场运作中必须有退有进，在国有资产总量不流失、不减持的前提下，实现资产的合理配置。信托基金要根据自己的资产增值目标，选择有前景的投资对象，将自己的业务分布到更多企业，提高基金的安全性和成长性。国家控股（投资）公司也要根据政府规定的政策目标，在既定的产业范围内选择投资对象，合理布局国有资本
11、，最大限度地实现政策目标。在适宜的国有资产管理架构内，通过资本市场的有效运作，在大规模生产和大规模经营领域，建立起以公有资本为主导、以公司制为主要形式的更高效率的混合经济。5将国资委改造成为国家经营性资产合规合法有效经营的监管机构在推动实现上述改革措施之后，国资委从国有资产的出资人身份退出，将自己改造成为国家经营性资产合规合法有效经营的监管机构，直接面对若干只社会信托投资基金、若干个运用国有资产从事公共服务的特殊法人，以及若干个执行国家政策目标的控股（投资）公司，建立和执行国有资产营运机构的信息披露制度、完善法人治理结构制度和国有资产经营预算审计监督制度等。目前，国资委进行中的一系列重大改革举
12、措，与这一改革新思路没有原则冲突，甚至可以说就是在为实现这一改革目标准备条件。如中央企业整体上市的改革步骤，组建国有控股公司的改革方案等，这些改革措施都是国有企业公司制改革的延续和完善，也是上述改革思路得以实施的必要前提。但是，尽早明确改革的目标和方向还是很重要的。按照这一方向，央企整体上市的操作中对哪些应当在整体中融合，哪些应当从整体中分开，以便最终成为公法人，归入政府行政序列，或者成为实施政策目标的特殊法人，一开始就应当有清晰的思路；按照这一方向，组建控股公司时就可以区分垄断领域承担政策目标的控股公司和竞争性领域以资本增值为目标的控股公司（最终将转型为社会信托投资基金），搭建不同的公司架构，探索不同的管理模式。如果目标清晰，路径合理，方法得当，也许再有 8 年时间，上述改革方案就能在国资委引导下逐步实现，以公有制为主体的基本经济制度与现代市场经济相衔接的基础性制度安排就大体成型。来源:改革内参
