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1、1 / 7平江县乡镇财政管理体制改革实践平江县乡镇财政管理体制改革实践平江县乡镇财政管理体制改革实践乡镇财政是贯彻落实上级财政政策的“前哨” ，是确保基层政权运转的“后院” 。2016 年以来，湖南省平江县以新出台的预算法和湖南省乡镇财政管理条例为准绳，按照“明职责、保基本、激活力、防风险”的思路，对乡镇财政管理体制进行了大刀阔斧改革，取得了积极成效。 一、改革动机：“四大困扰”制约乡镇良性发展 2016 年起 ，平江县启动新一轮县乡“分灶吃饭”的财政体制 ，基本内容是“划分税种 ，核定收支，定额上解或补助，超收全留，短收增支自负，自求平衡，一定五年” 。新体制运行三年来，在鼓励乡镇发展经济
2、、培植财源、增收节支等方面发挥了积极作用，但也存在一些“发展中的烦恼” 。 困扰一：财税征管职能错位。以前，平江县每年给国、地、财三家下达财税任务，并将任务逐一分解到不具备税收征管职能的乡镇政府，实行“一票否决”考核，本意是让征收部门和乡镇形成组织收入的合力。但由于税收计划与实有税源存在差距，乡镇特别是税源少的乡镇，不得不变“协税护税”为“政府征税”，不得不把完成财税任务的希望寄托于征收部门。由此，征管责任演变为一种稀缺资源，属地征收、按级次入库的征管格局被打破，税收收入在县乡之间、乡镇之间调整比较随意，垫税现象重新抬头，2 / 7征管秩序明显不规范。 困扰二：收入征收成本过高。面对收入压力，
3、乡镇不得不担起许多不合理的税收成本，包括支付给税务部门及代征部门的征收经费、务工补助等。2016 年，平江县各乡镇此类支出高达 410 多万元 ，占当年乡镇本级收入的%，造成乡镇苦不堪言。 困扰三：乡镇财力配置不优。为鼓励乡镇加快发展，平江县对乡镇超收财力实行全额返还。但该县属“老山边贫”地区，在招商引资方面，除少数几个大乡镇外，其他乡镇难有作为，且新上企业一般有三至五年的创业期，体制期内难以实现税收回报。如此一来，经济基础相对好的乡镇税收增长越快，享受分成的份额便越多；边远困难乡镇税收增长越慢，能够分享到的体制红利便越少，体制结算中的“马太效应”凸显。这种“富者越富、穷者越穷” 体制弊端，引
4、起了多数乡镇的不满。 困扰四：乡镇债务多。由于承担项目配套、城镇开发建设、支付债务利息等原因，至 2016 年底，全县 27 个乡镇的债务已达亿元，部分乡镇借新还旧率居高不下，债务风险处于上升通道。 二、改革举措：“四个转变”解开乡镇财政枷锁 为了打破县乡财政体制的桎梏 ，平江县于 2016 年出台关于进一步调整乡镇财政管理体制的意见 ，着力推动原3 / 7有体制方案“四个转变” 。 收入考核由“一票否决”变为“应收尽收” 。从 2016年起，县政府取消了沿袭多年的乡镇财政收入指令性任务，年初只给乡镇下达指导性计划，乡镇财政收入由征收部门依法征收 ，征收经费以县统一考核安排，无需乡镇承担。为了
5、确保收入计划不落空，进一步完善综合治税机制 ，出台了乡镇协税护税工作考核办法 、 县直单位税收协控联管工作实施细则及其考核办法 三个文件，成立协税护税办公室，从国、地、财三家抽调业务精干集中办公、专抓专管。县财政安排一笔专项考核经费，对乡镇税源调查、税收台账 、专项清理等协税护税工作实行“百分制”考核。2016 年，共兑现协税护税经费 1400 万元。此举既解除了乡镇“催粮催款”的束缚，又调动了乡镇协税护税的积极性。基本财力由“分级负担”变为“全面保障” 。坚持“钱往基层花、劲往基层使”的原则，对乡镇基本财力保障方式进行全面调整。一是足额保障人员经费。从 2016 年起 ，乡镇干部职工基本工资
6、 、津补贴、社保经费与县直部门一视同仁安排，全部纳入年初预算。二是分类保障公用经费。将乡镇基本公用经费由原来的万元/人提高到行政编制万元/人、事业编制万元/人，较好地满足了乡镇履职的经费需求。三是努力熨平乡镇财力差异。鉴于乡镇承担发展经济、4 / 7维护稳定、安全生产、环境整治等诸多县直单位不具备的基本公共服务职能，且乡镇之间发展基础、行政成本等差异较大的实际，2016 年，专门设立乡镇均衡性公用经费，按因素法进行分配。其中，安排 800 万元的固定补助 ，按乡镇编制数、距县城远近、区域面积等因素计算确定；安排1000 万元，按乡镇在编在职人数计算确定；按农村人口人均 10 元的标准，安排乡镇
7、社会综合管理工作经费 。加上协税护税专项经费 ，用于乡镇财力补差的经费达到 4300 万元，基本上解决了乡镇运转经费不足、财力苦乐不均的矛盾。 激励手段由“超收全留”变为“多重福利 ” 。大胆向乡镇简政放权让利，设立鼓励乡镇发展经济、增收超收的五个奖项。一是新办工业企业奖 。对体制期内新办工业企业，从产生税收起，年交纳国税 10 万元以上或交纳地税达 5 万元以上的，按县级实得财力的 50%奖励给乡镇。二是“飞地企业”奖。对以乡镇为主招商进入工业园区的新办企业，从产生税收起，由园区按当年所得财力的 50%返还给乡镇。三是小城镇建设进步奖。对乡镇小城镇开发建设储备土地所产生的耕地占用税和契税，按
8、县乡 37 进行分配，用于乡镇小城镇基础设施建设。四是增收超收奖。对国、地税年初税收台账计划超收部分，按县实得财力的 30%奖励给乡镇。乡镇组织本辖区范围内的其他零星耕地占用税清理补征的税额，按县乡 37 进行分配。五是非税收入贡献奖。5 / 7对委托征收的非税收入，按县乡 37 进行分配。在多重“红包”的激励下，乡镇谋发展、抓收入的热情高涨，2016 年乡镇台账税收超收分成 221 万元 ， “契耕两税”分成1459 万元。 风险防控由“温和约束”变为“严格考核” 。一方本文由论文联盟 http:/收集整理面，切实加强乡村债务管控。出台政府投资项目管理办法 ，结合“十三五”规划建立项目备选库
9、，按轻重缓急分步开展乡村基础设施项目建设。严格乡镇举债融资审批，规定凡乡镇“借新还旧”且不增加债务的一律由县财政审批，凡确需举债的一律通过“乡镇报计划、县政府审批、县人大审议”程序。同时，每年从乡镇增收奖励资金中提取 20%建立偿债基金 ，督促乡镇每年制定不少于债务余额 5%的偿债目标并纳入预算，对当年度偿还政府硬债务的，县财政按偿还金额的 30%进行奖励。2016 年，对 3 个偿还历史债务的乡镇兑现了奖励。另一方面，进一步规范乡镇财政财务管理。进一步完善乡村财政财务精细化管理考核办法，每年对乡镇预算收支 、厉行节约、财务核算、资金监管、村账乡代理等工作进行量化细化考核，对先进财政所予以适当
10、奖励，激励乡镇提升依法理财水平。三、改革启示：“三个结合”确保乡镇财政平稳运行 平江县通过调整放活乡镇财政管理体制，催生了乡镇6 / 7科学发展的新气象。一是乡镇基本财力保障机制初步形成。2016 年，乡镇人均公用经费达到万元/人 ，远高于过去的万元/人 。尤其是边远困难乡镇的财政困难状况明显好转。二是乡镇发展经济、培植财源的热情高涨。各乡镇积极开展税源调查，建立税收台账。2016 年，协助完成税收 11956万元，同比增长 10%，其中， “契耕两税”清理补征入库2802 万元。三是乡镇财政财务管理水平不断提升。由于明确了乡镇基本财力保障范围、标准并提前告之，乡镇预算标准化操作性更强，目前已
11、实现全覆盖。乡镇债务“借、用、还”管理逐步规范，2016 年乡镇共消化存量债务 3100万元。 平江县乡镇财政体制改革实践带来三个方面的启示：一是理顺职能要与综合治税紧密结合 。新预算法规定，“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标” 。据此，要明确征收部门的主体责任，建立乡镇协税护税机制和县直单位职能控税机制，严格责任考核，才能避免收入征管中的空档和漏洞，形成综合治税格局，确保财政收入应收尽收不流失。二是财力下移要与均衡配置紧密结合。县级政府作为乡镇基本财力保障的责任主体，一方面，要合理确定乡镇人员经费、公用经费、民生支出、其他必要支出的保障范围和标准 ，纳入年初预算并适时予以调整
12、，尽量不给乡镇留下支出缺口；另一方面，要根据各个乡镇的7 / 7人口规模、区域面积、自然地理条件、财力状况、经济发展水平等影响因素分类测算乡镇公用经费，力求公平合理均衡，避免乡镇基本财力配置上的“剪刀差 ” 。三是加快发展要与防范风险紧密结合。加快发展是解决乡镇财政“囊中羞涩”的金钥匙。要坚持规划先行、生态优先，通过设立引导基金、贴息、后补助、税收分成倾斜等方式，鼓励引导乡镇“宜工则工、宜农则农、宜游则游” ，打造各具特色的财源产业和税源企业。在加快发展的同时，要着力防范乡镇政府性债务风险 ，建立“举债有严格审批 、用债有明确要求、偿债有可靠渠道”的债务管控机制，引导乡镇逐步化解存量债务，确保债务风险可控；要着力防范乡镇预算风险，发挥县市财政部门的业务指导作用、地方人大的依法监督作用，避免乡镇预算决算“两张皮 ” ；要着力防范乡镇财政资金风险，明确部门职责 ，加大信息公开、实地抽查和责任追究力度，让进村入户的财政政策和资金发挥功效、赢得好评。
