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2、平台，对城镇化建设具有积极的促进作用。农民养老保障制 度建设不是扶贫政策，而是促进农村经济发展和社会进步的重要手段。 1.一般议论 目前，我国正处于解决农保问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则 退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成为阻碍党和政府既定战略目 标实现的社会原因之一。 1.1我国农民养老保障现状 目前，我国农民养老保障主要有六种方式：家庭养老，但随着农民观念 和家庭规模的变化，其保障功能正在弱化；土地保障，但我国人均耕地 少（1.52亩），农民没有卖土养老的权利，土地保障是附带土地经营风 险的初级保障；大量农村人口正在离开土地进入城镇；1农村社区养 老，仅在少数经济发达地区试
3、行，主要方式是提供养老金和举办敬老院等 ；商业养老保险，仅在少数经济发达地区的富裕户中存在；2“五 保户”制度，由农民集体经济组织负担，实行费改税以后将由政府负担， 这在中国不宜普及；农村社会养老保险，于1992年1月根据民政部县 级农村社会养老保险基本方案（试行），在全国大部分县乡建立了统筹 基金和个人养老金账户，但又于1999年根据国发1999）14号文件进入 清理整顿至今。 目前，“农保”亟待解决的问题有三个：政府承担支付养老金的最后责任， 而承诺水平过高；县农保机构直接管理和运营农保基金，投资渠道窄，运 作不规范，基金风险大；原制度设计已过时，且管理不规范。 综上所述，一个综合的可持续
4、发展的农村养老保障体系尚未形成，在土地 初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这将加剧城乡差距， 酿成一系列社会问题。 1.2关于农村养老保障的政策选择和价值取向 我党和政府向农民提供养老金的思想产生于新中国建立之初。 法律渊源。我国宪法第45条规定的获得物质帮助权利包括城市居民和 农村居民，第44条规定的退休制度没有将企业和事业单位限制在城镇。因 此，农村人民公社工作条例（试行草案）提出：“有条件的基本核算 单位可以实行养老金制度”。 政策渊源。党的十三届八中全会决定提出：“逐步建立农村社会保障 制度。在有条件的地区，逐步开展农村社会养老保险。”党的十四届三中 全会决定提出：“建立多
5、层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我 国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。” 价值取向。中国农村养老保障改革经历了从自下而上和自上而下的几个发 展阶段，在不同社会背景下其政策选择的价值取向不同。 第一阶段的政策选择具有明显的互助倾向（1949以后- 1980年），即依靠集体经济，走互助养老保障道路。其价值取向是“低效 率的公平”。 第二阶段的政策选择具有明显的土地养老倾向（1980- 2002年以前），即依靠土地和家庭，鼓励自愿储蓄养老保障。其价值取 向是“效率优先公平不足”。 第三阶段（党的十六大以后）的政策选择正在淡化二元结构，树立“城乡 整合发展”的理念，依靠土地和市场建立
6、“土地与家庭保障”相结合的养老 保障模式，并在具备条件的地方开始建立社会养老保险个人账户。该模式的价值取向应当强调“公平与效率结合，实现更高效率的公平”。 1.3建立农村养老保障体系的紧迫性 （1）土地和家庭养老功能都在弱化一是人多地少。2002年中国国土资源 公报显示：全国可耕种的土地为12593万公顷，有666个县人均耕地在国 际警戒线0.8亩以下，而且平均每年耕地递减300万至400万亩。二是农 民只拥有土地经营权。农民的个体经营状态决定了土地经营的风险程度， 依靠土地收入提供的养老保障只能是附带经营风险的初级保障，保障力度 低于具有农民拥有土地所有权的发达国家和发展中国家。总之，农民养
7、老 仅靠土地保障是不够的。 社会学意义的大家庭正在消失。可以提供养老保障的家庭指社会学意义的 三代或四代同堂的大家庭，而这种家庭伴随着农村经济和社会的发展正在 解体。相反，421结构的家庭在农村普及速度超过城市。农村家庭结 构的变化是削弱土地保障功能的重要原因。 （2）农村人口老龄化的速度快于城市农村的老龄化问题已不容乐观，作 为一个人口规模近13亿的发展中大国，农村人口近8亿，c3）占全国人口 50.91，其中60岁以上农村人口0.91亿，65岁及以上人口达0.63亿。 全国65岁及以上人口比例达到8.16，农村达到8.17，已经超过老龄 化社会国际标准7的水平，农村老年人口占全国老年人口的
8、比例达61.3 6，高于全国老年人口比重61.29，这表明农村老龄化更为严重（见 表1）。2003年进城务工的农民已经超过1亿人口，农村劳动力人口（20 64岁人口）总数2002年为4.6亿，区22的农村劳动人口离乡必然使农 村实际老龄人口比重大于城镇，65岁及以上人口达9.4。 可见，农民养老已经面临严重问题。 （3）失土农民亟待养老保障农民失土（土地使用权的丧失）是近期中国 最大的社会现象。以浙江为例，至2001年浙江省国家和乡村两级基建占 地已经达到2.23万公顷，比2000年增长了61，特别是乡镇企业建房等 比上年猛增103。全省大约有近100万的农民失去了土地。4随着城 市化和非农产
9、业的发展，每年建设占用耕地250- 300万亩，将有越来越多的农村人口离开土地。1996- 2000年每年失土农民在240万人左右，2001-2010年将有1800万失土农民需要安置。 土地补偿是安置失土农民的主要经济来源，但这需要好的制度安排和实施 监督。根据全国人大代表冯培恩的介绍，近期九三学社地方组织对5个城 市255家被征地农户进行调查，发现81.5的失土农户仅得到一次性现金 补偿。2002年，被征地农民人均获得补偿按照当地目前物价水平，仅能 维持基本生活两年半。还有5.5的征地补偿不到位。可见，基于土地补 偿解决失土农民的社会保障问题已经刻不容缓。养老保障需要一个长期积 累的收支平衡
10、的账户，更应当尽早做起。 （4）城乡居民收入亟待均衡发展自1997年以来，农民实际收入增长不仅 缓慢，甚至出现下滑的趋势。1997年增长为4.6，2000年增长仅为2. 1，2002年增长4.28。城乡居民收入差别悬殊也呈现出逐渐扩大的 趋势。由1989年城乡居民收入之比1.71：1扩大到1989年的2.28：1， 再扩大到1997年的2.47：1，2001年为2.90：1，2002年达到3.11：1 .如果计较农民收入中的相当一部分要用于购买生产资料，而城市居民有 各种“生活补贴”的话，城乡居民的实际收入差距比统计数据还要大得多。 2002年城镇居民人均可支配收入为7723元，农民人均纯收入
11、为2476元， 这仅是表面现象。 城镇居民收入是真正的可支配的“净收入”，农民则不同，必须预留一部分 “收入”购买第二年的农业再生产所需。农户每亩年农业生产投入是350元 左右，cJ）还要加上购买农业用具、集资建设农村道路费用等不可预测费 用。农民的收人中有很大一部分为实物收入（主要为粮食），按人均400 元计算，除去之后最终实际的可支配货币收入可能还不到1600元。就算 粮食为可支配收入，也不过2000元，相当于城镇居民收入的26。城市 居民不但没有许多类似农民的附加费用（如教育附加费），还可以额外获 得许多未列入统计范围的隐性福利，如住房、教育、卫生、社会保障及其 他补贴，因此城乡收入差距
12、远大于统计结果。根据国际经验，当经济发展 水平在人均GDP 为800- 1000美元阶段，城镇居民收入是农村居民收入的1.7倍。显然我国目前的 城乡收入差距，大大高于国际水平。 严重的贫富“两极分化”和国民收人分配的“歧视”将严重破坏社会公平基本原则。而社会分配不公是不稳定的根源之一，必然对社会稳定造成巨大 冲击。因此，在我国加入WTO和继续改革开放之际，还富于民，消除长期 存在的城乡收入分配不公，具有社会矫正功能和发展战略意义。可以说， 现在是解决农民养老保障的关键时刻，从战略角度讲，鼓励和资助农民进 行养老储蓄的过程，也是促进农村金融发展和文明建设的过程，是一举多 得的公共选择。 2.方法
13、研究 2.1国际比较法 比较目标：城乡养老保障制度建设是否应当或可以同步发展？ 研究欧盟15个成员国关于农民养老金的法律，可以发现大部分国家最初的 基本养老保障制度没有包括农民，在20世纪下半叶乃至20世纪末才逐渐 将农民包括进去。除了提供基本养老年金以外，欧盟国家将农民定义成“ 农业自雇人”，正在建立第二支柱的补充养老金制度。其缴费方式和管理 服务等在借鉴企业年金计划的基础之上，制定了更具有弹性的措施。 近年来，随着欧盟各国人口老龄化状况严重及其总体削减社会保障费用的 大背景，对农民养老金的管理也日趋严格，主要发展趋势如下：提高农民 领取养老金的年龄，普遍都提高到65岁或以上；除普遍国民年金
14、外，其它 计划的养老金给付均与缴费情况相联系；对领取全额养老金的条件更加严 格。欧盟各国农民养老金计划筹资来源多样化，包括缴费、政府补贴和税 收等。个人缴费份额在提高、政府补贴比例在下降，以避免原福利国家高 福利的通病。 从经济条件来看，以欧盟国家为例，其农村社会养老保险制度建立时，农 业GDP 的比重在3.1- 41之间，平均15.6；农业劳动力的比例一般在5.1- 55.3之间，平均为27.85；以国际美元计价的人均GDP 在1445- 9580元之间，平均5226美元。1999年，我国农业GDP 的比重去年为15.4，农业劳动力的比例为50。就全国人均GDP 总量比较，国际美元计价的人均
15、GDP 在1999年达到8877元，2001、2002年达到10367元和11089元，大大 超过欧洲一般水平，近两年人均收入已经超过其最高水平。就我国农村目 前经济发展水平，无论是农业劳动力比例、农业产出，还是人均收入都达 到或超过某些国家建立农村社会保险制度时的发展水平，去年农民人均总收入为4672.88国际元，也超过其中五个国家经济水平。 就我国西部来讲，西部农村人均年总收入2001年和2002分别为2581.7 元和2718.14元，国际计价美元为3498元和3683元，也超过了欧洲四个 国家经济水平。丹麦和瑞典在2000到3000元时就建立了普遍性的农民养 老保险，而我国农村经济水平
16、均大于这个水平。这项研究表明：在中国建 立全民养老保险的条件已经具备，经济发展水平并不是我国农村社会养老 保险建立的最根本制约因素。 资料表明，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家在类似我 国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老 保险制度。即使按照购买力平价计算，2001年我国人均国内生产总值也 已经达到5447美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平 均水平，2003年我国GDP 已经突破了11万亿元。可以说，我国农村经济发展水平已经具备了发展社 会养老保险的墓本条件。 2.2实证研究法 研究目标：举办农民养老金计划的公共政策具有什么社会功能？ 日本实现工业化的进程情况与中国情况比较接近。在战后50年间，日本成 功地从一个农业人口占将近四成的国家完成城市化，并将农村人口降低至 4。日本实行“国民皆保险” 的社会保障体制，农民作为公民同城市居民享有同样的国民年金。2002 年以前，日本农民的国民年
