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1、913行政第二十六卷，總第一百零二期，2013 No.4，913930政府採購授權帶來的行政效益與政 府採購監察關係的思考*鄧達榮*一、引言行政當局履行職責之目的是以綜合性手段推動社會、經濟和文化的可持續發展及為企業發展提供機會，並為居民謀求生活的良好福祉。為此，行政當局不單是履行其日常工作，還要因應不同時期所釐定的公共政策執行必要的工作。那麼，行政當局就必須妥善運用人力、財力和物力等三方面的資源，在良好和有效配置的情況下發揮其最大作用。儘管政府擁有一支具不同專業的公務員隊伍，但也要第三方的協助才能達成其工作目標，為此所實行的政府採購工作就是物色具適當資格和能力、以及能提出最佳解決方案的供應商
2、或承建商的不二手段。政府採購工作的內容具多樣性，而選用不同的採購方式及相應的執行方法是受到法律規定和行政規管。在此既定方式和方法的條件下，為提高行政運作的成本效益，透過法律賦予審理政府採購工作的實體便可透過行政性授權，把其認為適當的若干權限授予其信賴的下級實體執行其權限範圍內的工作，從而可提高政府採購工作的行政效益。誠言，授權行為的內容不受法律規範而沒有統一和既定的標準，各主要官員、行政當局之領導和不同主管人員的獲授予或獲轉授予的權限視乎各行政當局實施採購工作的數量多寡和金額大小而定，即授予或轉授予權限的類別和金額高低是取決於各行政當局所肩負的職務及其所帶來的採購工作量而異。* 原文於2013
3、年10月9日在 “提昇公共管治能力2013年兩岸四地學術研討會” 上發表。 * 中國政法大學法學博士。914執行的採購工作是依法受到監察的，除法律規定對符合特定條件的採購工作要受到具司法性質的監察外，基於信任而獲授予或轉授予與政府採購有關的審批權所執行的工作，現行法律亦對此作出相關的審查性規定，包括行政性的監管和監督，不過祇限於符合某些條件的政府採購項目而已；至於那些較低採購金額及毋須訂立合同的政府採購工作則不受監察或監管。然而，本文亦藉着對政府採購工作在數量和金額兩方面進行分析，指出對被免除招標的採購項目和較低採購金額的項目進行監管是不能忽視的；否則，可能出現受社會關注的未能有效監管政府財政
4、運用的問題。二、與政府採購有關的授權與轉授權（一）政府採購行為授權與轉授權的法律依據政府採購工作是行政當局日常執行工作之一，原則上是依法進行的，其內相關的審批工作亦必須符合法律規定，由具權限實體進行審理。對於政府採購的審批工作，本身具權限實體可遵照該法典第三十七條規定作出授權行為；而獲授權人可遵照該法典第三十八條規定作出轉授權行為。除此以外，在授權或轉授權行為中，一般上亦會對獲授權人或獲轉授人把其獲授予權限或其獲轉授予權限可作轉授權的規定；倘若沒有此規定，獲授權人或獲轉授權人不能作出轉授權行為。為了授權或轉授權之效力及符合合法性原則和公開原則，按照該法典第三十九條第二款規定，“授權行為或轉授權
5、行為須公佈於澳門政府公報（現為澳門特別行政區公報）；亦即是說，所有公共部門及機構為着行政目的作出的授權行為或轉授權行為，必須把該行為公佈於澳門特別行政區公報；否則，有關授權行為或轉授權行為不能產生效力，且該沒公佈的做法明顯地是不作為的行為，在形式上違反了該條款之規定。在政府採購工作中，為挑選適用的採購方式和選定提出最佳條件投標書的投標人或最佳條件報價文件的報價者而必須進行審批工作。此審批工作是分別間接地和直接地與開支有關的。915在行政當局中，有兩類實體是法律賦予許可開支權限者，即是本身具權限實體。第一類實體祇有一個，就是行政長官，他擁有的“完全權限是透過第2/1999號法律政府組織綱要法第十
6、五條（行政長官的職權）規定賦予的，“行政長官行使澳門特別行政區基本法、其他法律和行政法規規定的職權。這意味着，訂立在該等法規內要求審理的任何事項，行政長官均有作出決定的權力。第二類實體是在經第48/2009號行政法規修訂的第6/2006號行政法規（以下僅稱為“第6/2006號行政法規）中規定的自治機構，即是指享有行政及財政自治權的部門及機構，其最高權限實體是以合議機關形式存在的行政管理委員會。該委員會能夠許可其本身預算負擔的開支的權限是由該行政法規第五十六條第一款規定所賦予的。可是，該條第二款的規定限制了該委員會許可開支的上限，就是該委員會不能許可超過其本身機構年度最初預算規定的總收入的百分之
7、一且在任何情況下均不能超過澳門幣500,000元的開支；此外，倘若法律規定更低金額者，該委員會能許可的金額上限便是該較低者。在此所指的“法律是廣義的法律，在實踐中就是設立該委員會本身機構的組織法。在組織法中，不一定存在賦予行政管理委員會許可開支權的規定，此時便適用上述行政法規規定之許可開支上限。就此，本身具權限實體可按照上述行政程序法典規定，把全部或部分權限授予其下級實體，而該獲授權人亦可因應工作需要及其對下級的信任程度，把全部或部分權限轉授予其下級實體審理相關工作。由此形成階梯式的授權和轉授權行為，明顯可提高行政運作的效率。（二）與政府採購有關的權限在實務的授權行為和轉授權行為中，行政長官透
8、過行政命令把若干執行權限授予五名司長和透過行政長官批示把若干權限授予直接隸屬他的部門或實體的領導；該等司長透過各自的批示把部分與政府採購有關的審批權轉授予由其監督的部門及實體的領導。916經綜合目前已公佈授權及轉授權行為之規定，可把授予及轉授予的權限主要劃分為七個方面，分別是：1. 政府採購程序方面的權限，僅是行政長官授予司長的權限1，它們包括：（1）“核准承投規則、競投方案及其他重要的程序文書；（2）“委任開啟標書及評審標書的委員會成員；（3）“核准擬訂立的合同擬本，並代表澳門特別行政區簽署有關合同2. 許可以招標方式進行採購的權限；3. 許可採購開支的權限；4. 許可部門運作必須的每月固定
9、開支的權限；5. 簽署與採購合同有關的公文書的權限；6. 許可招待費方面的權限；7. 審理與政府採購有關的特定事項的權限。在上述的權限中，尤其重要的是“許可以招標方式進行採購的權限和“許可採購開支的權限。兩者的共同之處是與採購金額有關的，但固有性質不同，亦非互相通用的權限。不過，兩者之間是存在着因果關係的。前者的關係在於採購項目的估計金額，其作用是採購實體透過此估計金額、採購項目性質和採購時所處的情況，依法挑選適用的採購方式；後者的關係在於採購實體為支付取得採購項目所作的開支。1. 該三項在採購過程中的權限是：透過經第26/2011號行政命令修訂的第120/2009號行政命令第二款規定授予行政
10、法務司司長、透過經第27/2011號行政命令修訂的第121/2009號行政命令第二款規定授予經濟財政司司長、透過經第28/2011號行政命令修訂的第122/2009號行政命令第二款規定授予保安司司長、透過經第29/2011號行政命令修訂的第123/2009號行政命令第二款規定授予社會文化司司長、以及透過經第30/2011號行政命令修訂的第124/2009號行政命令第三款規定授予運輸工務司司長。 917對於許可採購開支的權限，在正常情況下挑選採購方式進行採購者，具權限實體能在其獲授予或獲轉授予許可開支權限範圍內全數作出許可；因適用的採購方式是基於符合豁免情況而選定的，又或在應簽署合同但符合免除的
11、情況下，此許可開支權的金額一般上會規定為正常情況下之一半。下表以綜合方式列出所有本身具權限實體、獲授權人和獲轉授權人在其所獲權限的相應金額。表1 法律賦予及透過授權行為和轉授權行為獲得 與政府採購有關的開支許可權的金額權限獲授權和 獲轉授權的實體許可以招標方式進行採購許可與採購有關的開支金額上限估計採購項目 金額之上限採購開支 金額上限在免除招標或免除諮詢情況下的採購開支金額上限在免除訂立書面合同情況下的採購開支金額上限行政長官無限無限不適用獲行政長官授權的主要官員及實體各司長$30,000,000$18,000,000$9,000,000$9,000,000廉政專員、審計長$10,000,0
12、00$6,000,000$3,000,000$3,000,000獲行政長官授權的非自治部門及行政自治部門之領導4名領導$500,000是在正常情況下的 開支金額上限減半31名領導$300,0004名領導$150,000與政府採購許可開支有關的獲轉授權的主要官員、以及非自治部門和行政自治部門之領導2名領導$1,000,000是在正常情況下的 開支金額上限減半32名領導$800,0002名領導$600,0006名領導$500,0001名領導$400,0008名領導$300,000警察總局總局長$250,000澳門特別行政區海關關長及11名領導$150,000918權限獲授權和 獲轉授權的實體許可以
13、招標方式進行採購許可與採購有關的開支金額上限估計採購項目 金額之上限採購開支 金額上限在免除招標或免除諮詢情況下的採購開支金額上限在免除訂立書面合同情況下的採購開支金額上限2名領導$100,000 是在正常情況下的 開支金額上限減半31名領導$60,0005名領導$50,000透過組織法賦予本身權限的開支許可權的自治部門行政管理委員會終審法院院長辦公室的管理委員會1$10,000,000$6,000,000$3,000,000$3,000,0001個行政管理委員會$200,000不適用2個行政管理委員會$50,0001個行政管理委員會$5,000其他的行政管理委員會2$500,000備註：*
14、有關數字來自公佈於澳門特別行政區公報的授權行為和轉授權行為所載的金額；1. 終審法院院長辦公室管理委員會許可開支的限額受第39/2011號行政法規附件二（修改核准終審法院院長辦公室組織和運作的第19/2000號行政法規）第二十一條規定規範；2. 透過經第28/2009號行政法規修訂的第6/2006號行政法規第五十六條規定賦予自治機構行政管理委員會能許可開支的上限金額；3. 在免除招標或免除諮詢的情況下或在免除訂立書面合同的情況下，不是所有授權行為和轉授權行為均包括許可開支金額的限權減半的規定。三、透過採購開支分析政府採購審批實體所執行的許可行為（一）進行政府採購工作依法公佈的資料在政府採購工作
15、過程中，祇有高於招標門檻的採購項目才要依法執行招標程序。在公平、公正和具透明度政府採購的要求下，其中有919兩項工作是必須公開的：其一，以招標方式進行採購的機會，它是以公告方式公開的；其二，判給總金額引致的開支符合跨年度負擔的法定要求時，有關核准必須公開。1. 獲許可進行且需要公佈的招標在展開採購的工作中，祇要採購項目的估計金額高於招標門檻，且不符合任何免除招標的情況，必須依法把有關招標公告公佈於澳門特別行政區公報、以及兩份本地報章中，其中一份為中文報章，另一份為葡文報章。適用於取得財貨及勞務的招標，無論是公開招標或限制招標，均必須遵守第63/85/M號法令規定；適用於展開公共工程的任何類型的
16、招標，必須遵守第74/99/M號法令規定，除無預先評定資格的限制招標外，其他法定形式的招標必須公佈其招標公告。因此按照該等規定，下表列出在2008至2012年間公佈招標公告的數目。表2 在2008至2012年間，透過澳門特別行政區公報 公佈招標公告的數目採購項目20082009201020112012總數財貨68597084102383服務5861597890346公共工程3753487857273總數1631731772402491,002資料來源：* 有關數字是參考歷年在澳門特別行政區公報公佈與招標有關的公告計算出來的。2. 透過法定跨年度負擔公佈的採購資料在採購實體和遞交意屬投標書的投標人或意屬報價文件的供應商締結合同關係前，在判給實體對某一採購項目作出判給時，已清楚知道有關採購項目的金額和支付條件。無論是否必須訂立書面合同，祇920要有關採購項目的總開支引致的負擔屬跨年度且不獲豁免者，必須按照第6/2006號行政法規第二十條規定由行政長官核准並以行政長官批示方式公佈於澳門特別行政區公報
