鹰潭地税系统风险岗位廉能管理的理论与实践

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1、1论税务论税务“两权两权”运行中的岗位风险甄别及防控运行中的岗位风险甄别及防控摘 要：作为政府重要的经济管理和执法部门，税务系统手中拥有相 当的权力，而权力越大，意味着风险越大，这种风险即是缘于职责 和职权而产生的岗位风险。特别是在税务“两权”运行中，风险更 是无处不在，引入风险廉能管理机制就显得尤为必要。本文着眼于 “两权”运行的风险体现及成因分析，针对性地提出防控对策，通 过甄别岗位风险，完善风险防控制度，达到预警、提醒、纠偏、改 进的目的，更好地规范“两权”运行，既保障执法公平、廉洁从税， 又保障干部平安、健康成长。 关键词：税务“两权” 岗位 风险防控近年来，随着社会主义市场经济的不断

2、深入发展，作为经济晴 雨表的税收事业也日益繁荣，当然这种繁荣更多地体现在税收总量 的持续增长之上。其背后隐藏的却是日趋复杂的征管形势，主要体 现为两个矛盾长期存在，即一是社会各界对税务机关及税收从业人 员不断高企的服务要求与整体不高的社会税法遵从度之间的矛盾， 一是基于政府主导的尚不完善的综合治税协税护税体系与法治化、 科学化、精细化的税收事业发展内在诉求的矛盾。这两个矛盾在短 时期之内显然无法根除，但纷繁活跃的各种经济活动却风起云涌， 置身经济发展第一线的税务从业人员所面临的困惑和诱惑因素也越 来越繁杂，特别是对于掌握税收执法权和行政管理权的税务干部， 更是承担着相当多的由于行使职权带来的或

3、隐性或显性的岗位风险。 如何解决执法的公正性、合理性，避免权力寻租，有效甄别、防控 税务系统岗位风险，不断提升税务行政管理水平和税收征管质量、 提高廉洁办税度，如何结合税务系统的部门实际引入岗位风险廉能 管理机制，就成为摆在各级税务机关面前一个现实的课题。一、税务一、税务“两权两权”及岗位风险防控的基本理论及岗位风险防控的基本理论（一）税务“两权”及岗位风险防控的内涵 税务“两权” ，指的是税收执法权和行政管理权，前者包括征收、 管理、稽查、处罚四个环节，后者包括人事权和财务管理权，涉及 “征、管、查、减、免、罚、人、财、物”九大关节点， “两权”是 税务系统权力的最根本体现，每一个税务干部手

4、里或多或少都掌握2着一定份额。税收执法权税收执法权所谓风险，即“不确定性对目标的影响” ，指在一定条件下和一 定时期内，由于各种结果发生的不确定性而导致行为主体遭受损失 的大小以及这种损失发生可能性的大小，其衡量标准是损失发生的 大小及损失发生的概率。岗位风险就是缘于岗位职责产生的风险， 缘于税务行业属性，税务部门的岗位风险主要表现为拥有“两权” 的人员，未按照或未完全按照党和国家的法纪法规履行职能，或者 应作为而不作为，损害国家利益或纳税人权益，而应当承担相应责 任或后果的可能性。 风险防控本质上是一种管理行为，即利用各种现代管理科学和 方法，将人类活动尤其是组织活动中的风险因素纳入管理范畴

5、，以 管理所特有的专业精神、科学方法和严密体系来防范某种风险的发 生。风险防控涵盖三个层面意思，第一、其手段是风险识别、预测 和衡量；第二、其管理原则是不发生或尽可能降低风险发生概率； 第三、其目标是有计划地处理风险，获得组织目标的实现。 税务“两权”运行岗位风险防控，就是指税收执法和行政管理 岗位的管理者，对其岗位存在的显在或隐性风险进行综合评估分析， 通过建立和不断完善岗位风险防控机制，采取切实有效的方法和措 施，遏制、降低、消除税收执法和行政管理岗位存在的种种不确定 性，或者把风险事件发生后造成的损失降到最低层度，促进税收事 业健康持续快速发展。 （二）税务“两权”运行中进行岗位风险防控

6、的意义 实践表明，人类社会的组织化程度不断发展，人类活动也越来 越趋向于组织化行为，即使看起来孤立、零星的个体行为，背后也 往往隐藏着组织的影子。换言之，身处某一组织体系，承担某一组 织职责、职权的个人，其大多数行为是依据在组织体系中的地位来税务税务“两权两权”征收征收权权行政管理权行政管理权管理管理权权稽稽查权查权处罚权处罚权财务权财务权人事人事权权征、管、征、管、查查 减、免、减、免、罚罚人、人、财财、物、物3决定的，一旦行为偏离组织的积极目标，就极有可能带来风险，甚 至形成犯罪。目前，由于岗位因素产生的职务犯罪呈现三个特点， 一是随着市场经济不断发展，职务犯罪的比率呈逐年上升趋势；二 是

7、有罪判决率确定比其他案件高出 50%以上；三是由于职务犯罪带 来的经济损失有不断扩大的趋向，如某省检察机关 2010 年查办的职 务犯罪案件统计。1内容项目人（件）同期增长比有罪判决率挽回损失备注立案数64011.1%大要案数32912.3%涉案人数94299.3%1.3 亿涉及处级干部的 62件 63人 因此，着眼现代管理科学，探索廉政建设新路径就有了其现实的意 义。 作为一级组织，税务部门不可以避免存在岗位风险。最重要的 税务“两权”与每一个税务干部息息相关，稍有不慎，就会给自己 和组织带来风险，这种风险有效能低下、违规违纪、渎职侵权等诸 种表现形式，要么在“廉政”方面受损，要么在“效能”

8、方面缺失， 基于“不作为也是一种腐败”观点，我们可以把这些风险归结表述 为廉政风险。近年来，随着中央到地方不断探索反腐倡廉建设的新 路径，风险管理理论被引入其中，成为继政治路径、道德路径、法 治路径之后的又一条重要路径。 开展税务“两权”岗位风险防控，一是有利于推进依法治税进 程。通过强化内部管理和规范执法行为，保障税收法律法规及政策 在日常行政管理和征收管理中得以正确贯彻执行，减少或杜绝权力 乱用滥用，从源头上降低税务管理和执法行为失范的几率，从而促 进规范税收、法治税收的实现。二是有利于推进税收征管“三化” （信息化、专业化、标准化）进程。征管是税务工作的核心与基础， 征管效率与税务风险互

9、为反比例关系，只有最大限度遏制住岗位风 险，征管质量和效能才有可能稳步提升。三是有利于推进和谐征纳 关系的构建，营建公平公正的纳税环境。加强税务风险防范，通过 明晰税务行政管理和税收执法各环节存在的风险形式及其法律后果，1 甘肃平安网（记者 赵志锋）报道4警示“两权”人员时刻遵循法治原则，正确履行职责，树立良好的 税收执法公信力和执法形象，减少各类涉税争讼的发生，营造和谐 的税收征纳关系，促进和谐社会的构建。二、税务系统二、税务系统“两权两权”运行中的岗位风险体现及成因运行中的岗位风险体现及成因税务系统作为政府重要的执法部门和经济管理部门，承担着税 费征管、为国聚财的重大使命，同时积极参与政府

10、宏观经济调控， 手中的权力也相当突出。然而，权力越大，则相应的风险也就越大。 因此，准确甄别岗位风险，是开展风险防控的重要基础。 （一）税务“两权”岗位风险的类型及表现形式 1、主要区分类型 从风险甄别的难易程度分，可以分为显性风险和隐性风险，显 性风险是已经被意识或采取措施防范的风险，如贪污税款、随意处 罚等。隐性风险则是未引起注意或不容易被觉察发现的风险，如因 技术原因导致的少征税款等。从风险的行为主体分，可以分为单位 风险、部门风险和个人风险，而无论是单位还是部门风险，其职权 行使均以个人岗位的形式体现出来，例如，局长岗、处（科）长岗 在某种程度上就是单位和部门风险的主要承担者。从风险存

11、在方式 看，可以分为思想道德风险、履行职责风险、制度机制风险和外部 环境风险等。从风险发生的破坏程度看，可以分为重大、较大、中 等、轻微等层级，一般用 A、B、C、D 加以区分。 2、主要表现形式 由于受内外因素交织作用，税务“两权”运行的各个阶段、各 个环节均可成为岗位风险潜藏的载体，不同类型不同形式的岗位风 险几乎无处不在、无时不有。主要体现为三大块，一是领导班子的 岗位风险，这种风险主要集中在“三重一大”议事决策机制没有真 正实行，还存在人治大于制度情形，存在干预税收秩序、进行利益 交换等情形，存在权力寻租行为等；二是税收业务的岗位风险，主 要涉及行政审批权、行政执法权、自由裁量权和现场

12、裁决权的使用， 通常表现在“征、管、查、减、免、罚”环节方面乱用滥用职权、 徇私舞弊等；如国家审计署 2009 年对部分省市税务机关的相关审计 显示，突出存在的就是以上述及的弊病。 表 2-1 国家审计署【2009】9 号审计结果公告25审计审计项目项目存在问题存在问题金额金额（亿元）备注备注延期征收130.92抽查 11 个省份的 214 户申请缓缴税款、延期申 报缴税以及缴税情况异常的企业，占企业当期 应缴税款的 54。提前征税和多征税款23.4抽查 13 个省的 62 个县级国税局，为完成税收 任务，违规向 169 户企业提前征税和多征税款。少缴消费税116.15酒、化妆品、卷烟生产企业

13、消费税消费税流失 严重。抽查的 52 户应税企业中有 44 户存在此 类问题。税款税款征收征收随意扩大“核定征收”导致税款少收3.6审计抽查 12 个省、区、市的 176 户实行核定征 收的企业，有 104 户具备查账征收条件按规定 不应实行核定征收，占 59%。还有一些国税局 未按规定分类逐户核定企业的应税所得率，而 是普遍执行较低的应税所得率。“两高”（高污染、高耗能）企业竟享受税收优惠19.01审计抽查 287 户高污染、高耗能企业，发现有 156 户属应关停、淘汰、限制或环保不达标企业， 占 54%，2007 年共享受税收优惠 19.01 亿元， 占其同期入库税收的 51。税收税收优惠

14、优惠违规免税36.31抽查 11 个省、区、市的 116 户享受高新技术税 收优惠的企业，其中 85 户不符合条件的企业。三是行政管理的岗位风险，涉及人事调配、财务经费管理、物资设 备采购管理等内部管理权的运行，即在通常称的“人、财、物”等 环节存在有章不循、违背公正公平公开原则等。 （二）税务“两权”岗位风险的基本特征 1、客观性。权力与责任对等，行使权力就要对行使权力的后果 负责，这就是岗位风险的客观性。它不以人的意志为转移，虽然可 以采用防范措施防止或降低风险发生导致的损失，但是不可能完全 消除风险。决定风险的各种因素对于风险主体而言是独立存在的， 不论人们意识到与否，只要在一定条件、一

15、定时期内，它总有可能 使风险变为现实，造成损失。岗位风险对每个人都一视同仁，不论 职务高低、能力大小，每个岗位、每个干部都面风险，而且职务越 高、责任越重、风险越大。 2、隐蔽性。风险是客观存在的，随时随地可能发生。但风险发 生的可能性有差别，有的风险可以预见，更多风险还是难以提前估 计的。人们之所以容易忽视身边的风险，在风险发生之前掉以轻心，2 源于新华网资料6在发生之时措手不及，就是因为风险有隐蔽性。在税收工作中，执 法和管理风险潜藏在日常工作的大量细节中，从萌芽、发展到演变 成显性问题，往往都有一个过程，但很容易被人忽视。 3、偶然性。偶然性是指事物发展过程中并非必定发生的、不确 定的趋

16、势，是由事物内部非本质的原因或外部环境条件的影响决定 的。导致任一具体风险事故的发生，必是诸多风险因素和其他因素 共同作用的结果，而且每一因素的作用时间、作用点、作用方向和 顺序、作用强度等都必须满足一定条件，才能导致事故的发生。而 每一因素的出现，其相互间又无任何联系，许多因素的出现本身就 是偶然的。 4、可测性。风险是一种不确定性，但它和完全无法预测、无规 则的、随机的不确定性不同，它是可以预测和估计的。单个风险的 发生虽然是偶然的，但是大量同质个体某一时期某种风险的发生又 有其规律性。就大量风险单位而言，风险发生可以用概率加以测度。 每 1 起重大风险事故的背后，必然有多次轻微事故及更多起未遂先 兆、风险隐患；要想消除这一起严重事故，就必须从源头控制住所 有起风险隐患。 （三）税务“两权”运行中岗位风险的形成原因 1、主观因素方面 （1）对风险防范的认识不足。特别是基层部门对风险存在的必 然性、严峻性和长期性缺乏正确客观的认识，片面地认为业务发展 是硬任务，看得见抓得着，而风险防范属于思想政治工作范畴，是 软任务。同时，一些单位因为多年没有出现较大执法和