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1、推进留用地安置保护农民权益 增强农村集体经济组织实力王 东所谓留用地安置，即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定指标，留给被征地的集体经济组织用于发展二三产业，通过留用地的开发经营为集体经济组织成员带来长期收益或相对稳定的就业岗位，安置失地农民，保障农民利益，维护农民权益。这种在征地时采用留用地安置的做法，中央有精神，市委、市政府也有相关政策意见。为进一步推动这项工作，市委农工委组织联合考察学习组，赴广东、上海、浙江和湖南等兄弟省市对征地留用地工作进行学习考察。兄弟省市有许多好的经验做法值得学习借鉴。一、兄弟省市征地留用地的主要做法通过学习考察，了解到广东、浙江、湖南等兄弟省市
2、都已制定并推行了征地留用地制度，上海已制定了政策，正在具体实施。有的地区已有 10 多年的试点经验。他们的主要做法是：1、 、领导领导重重视视，出台政策，出台政策几个省市均把征地留用地作为维护农民利益、保障农民权益，推进“以城带乡、以工促农”的具体体现，各级领导都给予了高度重视。广东省在出台关于统筹城乡发展加快农村“三化”建设的决定时，省委常委会议专题讨论了两次;省长办公会专题研究讨论国土厅的配套文件关于深入开展征地制度改革有关问题的通知。上海市在制定关于本市实施农村集体征地留用地制度的意见的过程中，所有市长均给予了高度的关注，反复修改讨论，使这个政策更完善、更规范。几个省市出台的与征地留用地
3、制度相关的政策文件，虽然政策层面不同，如有省市级的，有相关职能部门级的，还有区县自己的实施意见，但都有力地指导和推动了这项工作的开展。2、明确方式，确定比例、明确方式，确定比例在具体操作中，各省市征地留用地都是以村集体经济组织为单位，留用地数量有的按比例计算，有的按人计算。按比例计算，即：按征为建设用地的实有集体农用地的一定比例计算，留用地比例各省市不同，广东省是 10%15%，上海市是 5%10%。征地留用地可以保留集体所有土地性质，也可以先依法征为国有，通过协议出让的方式取得土地使用权。征地单位为留用地承担农转建或土地变性的相关费用，广东省还承担基础设施建设费用，将建好大市政和具有基本开发
4、条件的“熟地”留给村集体经济组织。按人计算的是浙江省杭州市的滨江区，给第一轮土地承包时的所有集体经济组织成员人均 15 平方米国有建设用地的使用权，当全村所有土地被征占 50%以上时，可以申请按照规划使用这部份留地指标。无论按哪种方式留用地，各省市都强调经批准的村留用地要在规划许可证和土地使用证上分别注明“村发展留用地”字样。3、合理、合理选选址，明晰址，明晰产权产权这几个省市在征地留用地的选址上，都强调既要服从城市（镇）规划，又要有利于村级经济发展，统一布局，合理安排，相对集中，集约使用，提高土地的利用效率。原则上都是在本村地域范围内留地使用，特殊情况本村确实无法落实留用地的可以异地安排，但
5、也应优先在本乡镇范围内落实。征地留用地的使用权为村集体经济组织所有，原则上应量化到每个集体经济组织成员。提倡在条件成熟的村实行社区股份制改革，建立社区性合作经济组织，明确产权关系，让失地农民能够在社区性合作经济组织中享受长期的股权收益。4、 、约约束使用方式，束使用方式，规规范范处处置置权权在留用地的使用上，不得用于商品住宅房开发、原则上也不得转让，对此几个省市都有明确的规定。要求在符合土地利用总体规划、城市建设规划和国家产业政策的前提下，用好征地留用地，发展优势产业，培植稳定的收入来源，以解决农民的生产、生活保障。征地留用地可以采取集体经营、承包经营、租赁经营等多种方式。村征地留用地主要用于
6、能使农民获得长期稳定收益的项目开发，一般以第三产业为主，不提倡村集体经济组织自己经营，鼓励建设标准厂房、仓储库房、商铺用房、居民公寓等不动产，搞适宜收取物业收入的租赁产业。村集体经济组织选择留用地开发项目、经营形式，必须先征求村集体经济组织成员的意见，实行民主决策。为维护村集体经济利益，防止资产流失，对已投资开发的征地留用地或在规划红线确定后的留用地指标确需转让的，须经所在村集体经济组织成员或成员代表三分之二以上人员讨论通过，所在乡镇（街道）、区国土资源部门审核报区人民政府同意后，方可依法转让。转让收入优先用于发展集体经济，适量用于集体经济组织成员的分配。5、以留用地、以留用地为为主，配套保障
7、措施主，配套保障措施我们考察的几个地方，在留地安置的同时，都配合其他途径保障农民利益。一是结合留地安置，搞好产权制度改革，建立社区股份制，使失地农民以股份的形式获取留用地的经营收益。二是结合留用地安置，建设好社会保障制度，一些地方在土地出让金中拿出一定比例为失地农民入保险，同时明确了区、镇、村和个人所承担的不同比例。三是结合留地安置，做好失地农民的培训和就业工作。通过以上做法，使失地农民能够有“四金”作保障：一是“薪金”，安置就业可以获取工资收入；二是“租金”，失地农民可以通过拆迁搞新民居出租多余房屋，还可以为农民个人建设用于自己出租的住宅，获取房租收入，使农民做到“以房养房”；三是“股金”，
8、失地农民在留用地上建设标准厂房或商业门店，然后折股到人，获取股红收入；四是“保障金”为失地农民建立养老保险、医疗保险等各种社会保障，使农民达到退休年龄时获取养老收入。我们从考察中了解到，在推行征地留用地制度时，这几个省市的总体思路、目标要求基本是一致的。虽然在具体操作层面上每个地区又有其不同的做法，如留用地的性质、留用地途径、留用地比例、留用地选址、优惠政策等方面，都根据当地实际情况小有不同，但有一点非常明确、是共性的，即留用地是征地货币补偿的一种补充，是维护农民利益、保障农民权益的有效途径。实践证明，这部分土地已经成为失地农民重新就业的载体，集体经济收益的主要来源，农民增收的稳定渠道。二、对
9、北京征地留用地工作的建议2004 年，市政府出台了 148 号令，第十五条规定“征地双方协商可以实行非货币补偿。在符合规划的前提下，征地单位可以在征用范围内留出部分土地由农村集体经济组织或者村民委员会使用，作为征地补偿。 ”学习借鉴兄弟省市的经验做法，认真分析北京建设社会主义新农村的形势，应加大实施征地留用地安置的力度、改革调整完善征地补偿安置办法。1、提高、提高认识认识，加，加强领导强领导， ，认认真宣真宣传传无论是公益性用地，还是经营性用地，都会使农民失去生产、生活资料，失去赖以生存的土地。在征占土地过程中，既要加速推进城市化进程、促进经济社会发展，又要照顾各方面利益、维护社会均衡，政府在
10、这个过程中起着至关重要的作用。各级政府在征地过程中，保护农民这个弱势群体是不可推卸的责任，安置好农民是义不容辞的历史性任务。因此，要提高对在征地过程中留一部分土地给农村集体经济组织重大意义的认识，加强对这项工作的领导，使 2004 年市政府第 148 号令中的相关内容得到落实。同时，认真做好留用地的宣传工作。兄弟省市的经验已经证明，在留用地工作开展的初期，一部分农民群众会因货币补偿数额的减少，而产生抵触情绪，但只要各级政府认真做好宣传教育工作，留用地的重大意义就会得到群众的认可，得到广大农民的理解、支持和参与。相信随着时间的推移、群众素质的提高，政府部门宣传引导力度的加大，我市农民要求留用地的
11、愿望会越来越强、呼声会越来越高，留用地制度会在失地农民中家喻户晓、人人皆知。留地安置具体实施后，失地农民将长期、稳定、有保障地受益。2、研究制定留用地安置的具体、研究制定留用地安置的具体实实施施办办法法市有关部门应抓紧制定我市征地留用地安置的相关政策意见，包括原则、目标、具体实施办法和相关配套措施。对个别已经采用了留用安置办法的地区或项目，要及时总结经验教训，好的方面继承发扬，不足之处认真改进。就全市而言，在留用地的比例、选址上可以根据实际情况灵活掌握，但留用地的性质必须转为建设用地，由村集体经济组织使用。在用途上，要强调不能由村集体经济组织直接经营，不能搞房地产开发，不能转让，提倡搞不动产项
12、目的物业开发，以收取租金为主。同时，对村集体经济组织抓紧进行社区股份制改革。留用土地可以量化给每个集体经济组织成员，也可以统一作价入股，参与集体经济组织的经营，取得股金收益。3、先行、先行试试点，再全面推开点，再全面推开通过到几个省市考察学习，使我们了解了对留用地中需要解决的一些重要问题的基本解决办法。通过深入探讨、反复研究可以在操作层面上，找到具体实施的有效途径。但留地安置对我市来讲，毕竟是新生事物，是新的安置补偿途径，要注意研究已征地地区和新征地地区先后政策的衔接问题，避免解决了新问题，又引发旧矛盾。要在全市开展征地留用地之前，先进行试点，通过试点找准问题，积累经验，为全面实施留用地安置奠定基础。作者单位：市委农工委研究室
